ARCHIVÉ - InfoSource Bulletin 2003 - Loi sur l'accès à l'information et Loi sur la protection des renseignements personnels

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Ministre de l'Environnement c. Commissaire à l'information du Canada et Ethyl Canada Inc.
Répertorié : Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de l'Environnement)

N^o de greffe :	A-233-01
Références:	2003 CAF 68; [2003] A.C.F. n^o 197 (QL) (C.A.F.)
Date de la décision :	Le 7 février 2003
En présence des juges :	Décary, Noèl et Sharlow
Article(s) de la LAI / LPRP :	Art. 25, 69(1)a), b) et e), 3)b) Loi sur l'accès à l'information (LAI)
Autre(s) loi(s) :	Art. 39(2)b), (4)b) Loi sur la preuve au Canada (LPC)

Sommaire

Refus de communiquer des « documents de travail » fondé sur les al. 69(1)a) et e) de la LAI (documents confidentiels du Cabinet)
Attestation délivrée conformément aux al. 39(2)a) et e) de la LPC
Compétence de la Cour de contrôler la décision de savoir si un document est un document confidentiel du Cabinet et de contrôler la délivrance de l'attestation faite sous le régime de la LPC
Norme de contrôle judiciaire
Sens de l'expression « documents de travail »

Questions en litige

Le juge saisi des demandes avait-t-il compétence pour contrôler la décision du ministre de l'Environnement prise conformément aux al. 69(1)a) et e) de la LAI ainsi que la délivrance de l'attestation par le greffier du Conseil privé en vertu des al. 39(1)a) et e) de la LPC?

Dans l'affirmative, le juge a-t-il commis une erreur en appliquant la norme de la décision correcte à la décision du Ministre?

Le juge a-t-il commis une erreur dans son interprétation des expressions « documents de travail » à l'art. 69 de la LAI et « document de travail » à l'art. 39 de la LPC?

Le juge a-t-il commis une erreur en ordonnant que tout renseignement qui puisse être prélevé soit divulgué?

Faits

Il s'agit de l'appel d'un jugement de la Section de première instance ([2001] 3 C.F. 514) faisant droit à la demande de contrôle judiciaire du Commissaire à l'information à l'encontre de la décision prise par le ministre de l'Environnement, sur la recommandation du Bureau du Conseil privé, de refuser à Ethyl Canada, l'accès à quatre documents. Le ministre et le Bureau du Conseil privé ont déterminé que ces documents étaient des documents confidentiels du Cabinet visés par les al. 69(1)a) (mémoires au Cabinet) et e) (documents d'information à l'usage des ministres) de la LAI. Au cours de la procédure de contrôle judiciaire, le greffier du Conseil privé s'est opposé à la communication des documents en question et a délivré une attestation en vertu des al. 39(1)a) et e) de la Loi sur la preuve au Canada (LPC) dans laquelle il atteste que les quatre documents en cause sont des documents confidentiels du Cabinet.

La demande d'Ethyl visait des [traduction] « documents de travail, destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil privé de la Reine pour le Canada en vue de la prise de décisions à l'égard du [MMT] » (un additif pour carburant).

L'article 69 de la LAI exclut les documents confidentiels du Cabinet de l'application de la Loi. Toutefois, une exception est prévue pour les « documents de travail » se rapportant à une décision du Cabinet qui a été rendue publique (sous-al. 69(3)b)(i)) ou qui a été rendue quatre ans auparavant (sous-al. 69(3)b)(ii)). Au moment de la demande d'Ethyl en 1997, la décision du Cabinet au sujet du MMT avait été rendue publique par le gouvernement dans le projet de loi C-94 (Loi sur les additifs à base de manganèse) présenté en mai 1995.

Le tribunal inférieur a déclaré qu'il avait compétence pour contrôler la décision prise par le ministre en vertu de la LAI ainsi que la délivrance de l'attestation faite conformément à la LPC, mais que son contrôle devait se limiter à l'examen des éléments de preuve présentés devant lui et à toute erreur apparente à la face même de l'attestation.

Lorsqu'il a examiné l'évolution du système de dossiers utilisé par le Cabinet, le tribunal inférieur est arrivé à la conclusion que les renseignements auparavant contenus dans un document distinct qu'on appelait « document de travail » figurent aujourd'hui dans la section « analyse » du mémoire au Cabinet. Le tribunal inférieur a ordonné au greffier du BCP de réexaminer les documents en question pour déterminer s'ils contiennent des problèmes, des analyses ou des options politiques. Il a également ordonné la communication de ces renseignements au demandeur d'accès si le greffier était d'avis qu'ils puissent faire l'objet d'un prélèvement.

Décision

L'appel est accueilli en partie.

Motifs

Question n^o 1 – Compétence de la Cour
Au cours de son examen, le juge saisi des demandes a tenu compte des éléments de preuve portant sur l'évolution du système de dossiers utilisé par le Cabinet et a conclu que le greffier avait mal interprété la loi. Ce faisant, le juge a agi dans les limites restreintes de la norme de contrôle judiciaire formulée dans l'arrêt Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57. L'arrêt Babcock établit clairement que les tribunaux peuvent contrôler des décisions qui « ne relèvent pas d'un pouvoir clairement conféré par la loi et exercé de façon régulière », et prendre en considération des « preuves circonstancielles » pour déterminer si le pouvoir conféré par la loi a été exercé à juste titre (Babcock, par. 39 à 41).

Question n^o 2 – Norme de contrôle judiciaire
La Cour d'appel a confirmé la décision du juge saisi des demandes suivant laquelle la norme de contrôle judiciaire applicable en l'espèce est la norme de la décision correcte. Selon le juge, la question à trancher en l'espèce – le sens de l'expression « documents de travail » – était une question de droit.

Question no 3 – Sens de l'expression « documents de travail »
La Cour d'appel a rejeté l'argument des appelants selon lequel le juge saisi des demandes a erronément interprété les mots « documents de travail » à l'al. 69(1)b) de la LAI et « document de travail » à l'al. 39(1)b) de la LPC. Si elle reconnaît que l'expression « document[s] de travail » n'englobe pas les renseignements en soi, la Cour conclut que l'ordonnance rendue par le juge avait pour objet d'imposer la communication des renseignements de ce genre dans la mesure où ils continuent d'être produits, bien que ce soit dans d'autres documents ou dans des documents joints à ceux-ci.

Selon la Cour, l'ordonnance du juge porterait à confusion sur ce dernier point puisqu'elle omet de faire référence spécifiquement à l'objet visé à l'al. 69(1)b) de la LAI et à l'al. 39(1)b) de la LPC (« documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil pour lui permettre de prendre des décisions »).

Cet objet est un élément essentiel à la validité de l'ordonnance et ne pouvait être établi en regard des documents en cause [traduction] « à moins de retrouver, dans ces documents ou des documents qui y sont joints, un groupe constitué ou un ensemble de mots lequel, pris isolément, relève de la définition de 'documents de travail'».

La Cour d'appel précise que cet exercice ne requiert pas un examen ligne par ligne des documents. Ce qui est exigé, selon la Cour, c'est que la personne qui revoit les documents détermine s'il existe, dans les documents ou dans des documents joints à ceux-ci, un groupe constitué ou un ensemble de mots lequel, pris isolément, répond à la définition de « documents de travail ».

Question n^o 4 – Exceptions
Le ministre doit être en mesure d'invoquer une exception qui pourrait s'appliquer aux renseignements susceptibles de prélèvement. La position des représentants du gouvernement selon laquelle les quatre documents ne sont nullement assujettis à la LAI, ainsi que les éventuelles répercussions de la communication de ces renseignements sur des tiers, ont mené la Cour à distinguer cette affaire de celles qui [traduction] « laissent entendre [...] qu'une institution gouvernementale devrait réclamer l'exception applicable dès le départ, tout au moins lorsqu'une exception facultative est en cause ».

L'ordonnance du juge saisi des demandes a donc été modifiée pour que le greffier du BCP réexamine les documents (1) afin de déterminer si ces documents ou les documents qui y sont joints renferment un ensemble de mots qui relève de la définition de « documents de travail » qui peut être raisonnablement prélevé des documents conformément à l'art. 25 de la LAI et (2) dans l'affirmative, que cet ensemble de mots soit prélevé et communiqué au demandeur d'accès sous réserve de l'application d'autres exceptions prévues à la LAI, le cas échéant.

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