ARCHIVÉ - InfoSource Bulletin 2003 - Loi sur l'accès à l'information et Loi sur la protection des renseignements personnels

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Dzevad Cemerlic c. Solliciteur général du Canada
Répertorié : Cemerlic c. Canada (Solliciteur général)

No de greffe :	T-571-01
Références :	2003 CFPI 133; [2003 ] A.C.F. no 91 (QL) (C.F. 1re inst.)
Date de la décision :	Le 7 février 2003
En présence du juge :	Kelen J.
Article(s) de la LAI / LPRP :	Art. 8(2)m)(i), 16(2), 18, 19, 21, 26, 28, 47, 51 Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP); art. 13(1), 14 Règlement sur la protection des renseignements personnels

Sommaire

• Aucun effort pour obtenir le consentement du tiers suivant l'al. 19(2)a) et aucune preuve de l'établissement d'un protocole
• Aucune preuve que l'institution a soupesé les intérêts opposés et exercé son pouvoir discrétionnaire tel qu'exigé à l'art. 26 et au sous-al. 8(2)m)(i)
• Exigence prévue à l'art. 28 selon laquelle le responsable de l'institution fédérale doit déterminer si la communication des renseignements demandés desservirait ou non l'individu
• Caractère raisonnable de la politique consistant à refuser de confirmer ou de nier l'existence de renseignements personnels

Questions en litige

Le SCRS a-t-il refusé à tort la communication de renseignements personnels en invoquant les exceptions prévues aux art. 19 (gouvernement d'un État étranger), 21 (affaires internationales et défense), 26 (renseignements sur des tiers) et 28 (renseignements médicaux) de la Loi?

Le SCRS a-t-il refusé à tort de confirmer ou de nier l'existence de renseignements dans deux fichiers de renseignements personnels (sécurité nationale et contre-espionnage) en invoquant le par. 16(2) 

Le SCRS a-t-il fait une recherche appropriée dans les fichiers de renseignements personnels qui, selon lui, ne renferment aucun renseignement sur le demandeur?

Faits

Le demandeur s'est prévalu du par. 12(1) de la LPRP en demandant au SCRS de lui communiquer tout renseignement le concernant contenu dans ses fichiers de renseignements personnels.Le SCRS a informé le demandeur de ce qui suit :

• aucun renseignement le concernant ne figurait dans les fichiers SIS PPU 015 (Dossiers du SCRS), SIS PPU 020 (Demandes d'accès), SIS PPU 025 (Candidats à un poste au SCRS) et SIS PPU 040 (Enquêtes sur des agissements illicites);
• l'intimé lui communiquait 32 pages de renseignements trouvés dans le fichier SIS PPU 005 (Évaluation de sécurité/Avis), mais appliquait des exceptions à certains éléments en application des art. 19 et 21 de la Loi;
• l'intimé lui communiquait 49 pages de renseignements trouvés dans le fichier SIS PPU 035 (Plaintes contre le SCRS ou ses employés), mais appliquait des exceptions à certains éléments sur le fondement de l'art. 21;
• l'intimé lui communiquait cinq pages de renseignements trouvés dans le fichier SIS PPU 055 (Sécurité et intégrité des propriétés, des biens et des employés du gouvernement), mais appliquait des exceptions à certains éléments suivant les art. 21, 26 et 28;
• le fichier SIS PPU 045 (Dossiers d'enquête du SCRS) ayant été classé inconsultable, l'intimé refusait de confirmer ou de nier qu'il renfermait des renseignements personnels le concernant;
• conformément au par. 16(2) de la Loi, l'intimé refusait de faire état de l'existence de renseignements personnels le concernant dans le fichier SIS PPU 050 (Activités du SCRS pour assurer sa propre protection).

Le demandeur a saisi le Commissaire à la protection de la vie privée d'une plainte selon laquelle le SCRS avait refusé de lui communiquer des renseignements personnels le concernant contenus dans les fichiers 005, 035, 040 et 055. Le Commissaire a répondu que le SCRS pouvait lui refuser l'accès à certains des renseignements demandés contenus dans les fichiers PPU 005, 035 et 055 et il a confirmé que le SCRS avait fait une recherche dans le fichier PPU 040 afin d'y trouver des renseignements personnels le concernant et qu'il n'en avait trouvé aucun. Il a aussi confirmé que le SCRS avait entrepris une recherche dans les fichiers 015, 020 et 025, mais n'y avait trouvé aucun renseignement personnel sur le demandeur. Le Commissaire a également estimé que la réponse du SCRS concernant les fichiers 045 et 050 satisfaisait aux exigences de la Loi.

Le demandeur demande la révision judiciaire de la décision de l'intimé de lui refuser la communication de certains des renseignements demandés.

Décision

L'affaire a été renvoyée au SCRS pour qu'il se prononce à nouveau sur l'application des art. 19, 26 et 28 aux renseignements personnels contenus dans les fichiers 005 et 055. Le SCRS a observé la Loi en recherchant des renseignements sur le demandeur dans ses fichiers et en communiquant au demandeur la quasi-totalité de ces renseignements, ainsi qu'en informant le demandeur qu'aucun renseignement le concernant ne figurait dans ses autres fichiers de renseignements.

Motifs

La Cour s'est penchée sur deux questions préliminaires.

Premièrement, l'audition s'est déroulée en public, mais le détail des exceptions invoquées par le gouvernement en application de l'al. 19(1)a) et de l'art. 21 de la LPRP a fait l'objet d'une audition à huis clos et ex parte comme l'exige l'art. 51. Ce processus était conforme à la décision de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75 (infirmant en partie [2000] 3 C.F. 589 (C.A.)).

Deuxièmement, s'agissant du fardeau de la preuve, la Cour a adopté la démarche exposée dans Kelly c. Canada (Solliciteur général) (1992), 53 F.T.R.147 (C.F. 1^re inst.). Par conséquent, la décision relative à l'application d'une exception obligatoire et la décision de fait doivent être soumises à la norme de la décision correcte. Pour ce qui est de la décision de nature discrétionnaire, la Cour déterminera si l'institution fédérale a exercé son pouvoir discrétionnaire « dans les limites appropriées et selon les principes appropriés » (Ruby (C.A.F.), par. 39), de même que « de bonne foi et pour un motif qui se rapporte de façon logique à la raison pour laquelle [le pouvoir discrétionnaire] a été accordé » (Kelly, p. 149).

Question n^o 1
a) Article 19 – Renseignements obtenus à titre confidentiel du gouvernement d'un État étranger
L'article 19 prévoit une exception obligatoire conditionnelle : la communication doit être refusée à moins que l'institution fédérale ne consente à la communication ou ne rende les renseignements publics. L'alinéa 19(2)a) crée une « exigence relative au consentement » qui oblige, selon les termes employés par la Cour d'appel dans Ruby, précité, que « le demandeur demande également au responsable de cette institution de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers qui a fourni les renseignements en question » (par. 110). La preuve ne révèle pas que le SCRS a fait des efforts pour obtenir du tiers ayant fourni les renseignements qu'il consente à leur communication.

La Cour n'a pas souscrit à l'argument de l'intimé selon lequel l'obtention du consentement est une démarche qui ne s'impose pas dans tous les cas. Selon la Cour, il ressort du jugement de la Cour d'appel fédérale dans Ruby, au par. 110, que l'institution fédérale n'est pas tenue de demander le consentement lorsqu'elle agit sur le fondement d'un protocole qui respecte l'esprit et la lettre de la Loi et de l'exception. Hormis une déclaration générale selon laquelle ces renseignements ont été obtenus « à titre confidentiel », l'intimé n'a pas établi l'existence d'un protocole concernant la divulgation de renseignements personnels. Pour s'acquitter de son obligation suivant l'al. 19(2)a), l'intimé ne peut se contenter d'affirmer que les renseignements ont été obtenus « à titre confidentiel ».

De plus, la prétention de l'intimé selon laquelle il appartient à l'institution fédérale de décider ce qui est opportun dans chaque cas va à l'encontre de l'esprit de la Loi, qui exige de l'institution fédérale qu'elle justifie le refus de communiquer des renseignements personnels. Si une institution fédérale pouvait décider de ce qui est approprié dans chaque cas, l'« exigence relative au consentement » prévue à l'al. 19(2)a) n'aurait plus de raison d'être. Étant donné que, en général, le demandeur ne connaît ni la nature ni la source des renseignements qui lui sont refusés, dans la majorité des cas, il lui sera presque impossible d'obtenir le consentement du tiers. En ce sens, permettre à une institution fédérale de décider s'il y a lieu ou non de demander le consentement prive l'al. 19(2)a) de toute raison d'être.

b) Article 21 – Renseignements dont la divulgation pourrait porter préjudice à la conduite des affaires internationales et à la défense
S'appuyant sur les affidavits public et confidentiel du directeur général de la sécurité interne du SCRS et, à la lumière des propos tenus par le juge MacKay dans Ternette c. Canada (Solliciteur général), [1992] 2 C.F. 75 (1^re inst.) quant à l'« effet mosaïque » des renseignements, l'intimé a établi avec succès que les renseignements tombaient sous le coup de l'exception prévue à l'art. 21. Même si la divulgation des seuls renseignements visés en l'espèce pouvait être inoffensive, la divulgation de tels renseignements sur une base régulière compromettrait certainement l'intégrité du fonctionnement du SCRS. En outre, après examen des renseignements visés par l'exception, la Cour a conclu qu'ils ne portaient que sur les méthodes de concordance, de classement et de classification des renseignements du SCRS et ne se rapportaient pas à la situation personnelle du demandeur.

c) Article 26 – Renseignements sur des tiers
L'article 26 interdit la communication de renseignements personnels sur un tiers sans le consentement de ce dernier, sauf dans l'un ou l'autre des cas énumérés au par. 8(2). L'article 26, comme l'art. 19, constitue donc une exception obligatoire conditionnelle.

L'article 26 exige que l'institution fédérale tienne compte du sous-al. 8(2)m)(i) et soupèse, de manière discrétionnaire, les motifs d'intérêt public qui justifient la communication, d'une part, et le droit du tiers au respect de sa vie privée, d'autre part (Ruby (C.A.F.), par. 121 et 124).

La Cour a estimé que le SCRS n'avait pas exercé son pouvoir discrétionnaire en pondérant les intérêts opposés en cause pour l'application de l'exception prévue à l'art. 26. La seule preuve offerte à cet égard était la déclaration générale du SCRS selon laquelle la communication de certains renseignements personnels a été refusée sur le fondement de l'art. 26 parce qu'ils portaient sur des personnes susceptibles d'être identifiées. La Cour a reconnu que les renseignements se rapportaient à des tiers et tombaient sous le coup de l'art. 26, mais elle est arrivée à la conclusion que le SCRS avait omis de soupeser le droit des tiers en cause au respect de leur vie privée et le fait que les renseignements non communiqués renfermaient simplement les noms de tiers identifiés par le demandeur lors de ses échanges avec le SCRS.

d) Article 28 – Renseignements médicaux
Deux conditions doivent être remplies pour qu'une institution fédérale puisse invoquer l'exception que prévoit l'art. 28. Premièrement, les renseignements doivent porter sur l'état physique ou mental de l'individu qui en demande la communication, ce qui ne fait aucun doute en l'espèce. Deuxièmement, le responsable de l'institution fédérale doit déterminer si la communication des renseignements demandés desservirait ou non l'individu.

Un lourd fardeau pèse sur l'institution fédérale lorsqu'il s'agit de justifier l'application prévue à l'art. 28. Contrairement aux autres exceptions prévues par la Loi, dont l'application exige de soupeser le droit de l'individu aux renseignements personnels en fonction des intérêts d'autrui, l'art. 28 implique de soupeser le droit de l'individu aux renseignements personnels et son propre intérêt déterminé par le responsable de l'institution fédérale. Dans notre société, chacun a généralement le droit de décider de ce qui sert son intérêt. Ce droit ne doit pas être écarté à la légère.

Rien ne permettait de conclure que le SCRS avait effectué une quelconque analyse pour déterminer ce qui était au mieux des intérêts du demandeur. En outre, aucun médecin ou psychologue en situation légale d'exercice n'avait été consulté (comme le prévoit le par. 13(1) du Règlement sur la protection des renseignements personnels), et la possibilité de permettre au demandeur de consulter les renseignements en présence d'un tel médecin ou psychologue n'avait pas été envisagée (conformément à l'art. 14 du Règlement sur la protection des renseignements personnels). L'omission d'envisager ces deux possibilités ne constituait pas en soi un motif d'annulation de la décision du SCRS, mais elle confirmait la conclusion de la Cour selon laquelle le SCRS n'avait pas fait d'analyse appropriée de l'intérêt du demandeur comme le lui commandait l'art. 28.

Question n^o 2
a) Fichier 045 – Enquêtes du SCRS (sécurité nationale)
En vertu de l'art. 18, le fichier 045 a été classé inconsultable. Le par. 18(2) dispose que le responsable de l'institution fédérale peut refuser la communication de renseignements personnels versés dans un fichier inconsultable.

Le par. 16(2) permet à une institution fédérale d'adopter une politique consistant à refuser de confirmer ou de nier l'existence de renseignements dans un fichier de renseignements personnels (Ruby (C.A.F.), par. 65 et 66). L'application d'une politique de ce genre en vertu du par. 16(2) suppose l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire par l'institution fédérale, lequel doit être exercé d'une manière raisonnable compte tenu des circonstances de l'espèce.

Le fichier 045 contient des renseignements sur des personnes qui font ou ont fait l'objet d'une enquête du SCRS parce qu'elles étaient soupçonnées d'avoir participé à des activités qui constituaient une menace pour la sécurité du Canada. Tout comme le cas considéré dans Ruby (C.A.F.), si le SCRS révélait à un demandeur l'existence ou l'inexistence de renseignements dans le fichier 045, il l'informerait en fait de toute activité d'enquête le concernant. Vu ces circonstances, la Cour a conclu qu'il était raisonnable que le SCRS applique une politique uniforme consistant à refuser de confirmer ou de nier l'existence de renseignements dans le fichier 045.

b) Fichier 050 – Renseignements confidentiels en matière de contre‑espionnage
Les renseignements versés dans le fichier 050 visent à appuyer le programme de contre-espionnage et à permettre au SCRS de se prémunir contre l'infiltration par des services étrangers hostiles et d'autres organisations dont les intérêts sont opposés à ceux du Canada. Reconnaître l'existence de renseignements dans le fichier 050 ferait savoir à un individu qu'il fait l'objet ou non d'une opération de contre-espionnage et compromettrait la sécurité du Canada en entravant le SCRS dans l'exercice de ses activités de contre-espionnage. La Cour a conclu que l'intimé avait convenablement exercé le pouvoir discrétionnaire conféré au par. 16(2) en refusant de confirmer ou de nier l'existence de renseignements personnels sur le demandeur dans le fichier 050.

Question n^o 3
Compte tenue de la preuve, la Cour a estimé que les fichiers de renseignements 015, 020, 025 et 040 ne renfermaient aucun document se rapportant au demandeur. Le demandeur a dit avoir saisi le SCRS de 930 « plaintes circonstanciées » depuis 1999. Comme cette audience portait sur une demande de communication datée du 7 août 1997, seuls les documents personnels qui existaient alors ou qui avaient existé auparavant étaient pertinents.

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