ARCHIVÉ - InfoSource Bulletin 2003 - Loi sur l'accès à l'information et Loi sur la protection des renseignements personnels

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Commissaire à l'information du Canada c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada et Commissaire à la protection de la vie privée du Canada
Répertorié : Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada )

No de greffe :	28601
Références :	2003 CSC 8; [2003] A.C.S. no 7 (QL) (C.S.C.)
Date de la décision :	Le 6 mars 2003
En présence des juges :	McLachlin, juge en chef, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps
Article(s) de la LAI / LPRP :	Art. 2(1), 19(1), 41, 42, 49 Loi sur l'accès à l'information (LAI); art. 3b), j) Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP)

Sommaire

• Demande d'accès à des renseignements concernant des agents de la GRC refusée aux termes de l'art. 19
• Norme de contrôle
• Définition de « renseignements personnels »
• Sens d'« antécédents professionnels » à l'al. 3b) LPRP
• Portée de l'al. 3j) LPRP

Questions en litige

Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision du Commissaire de la GRC?

Les renseignements demandés sont-ils des « renseignements personnels » au sens de l'art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels?

Dans l'affirmative, les renseignements relèvent-ils de l'exception prévue à l'al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels?

Faits

La GRC a reçu une demande sous le régime de la LAI concernant des renseignements sur certains de ses membres. Le demandeur sollicitait la « liste des collectivités » auxquelles quatre de ses membres ont été affectés, ainsi que les dates y afférentes, copies de toutes les plaintes du public déposées contre chacun des individus, ainsi que le nom et l'adresse du membre, actuel ou ancien, affecté à un détachement précis. La GRC a initialement refusé de communiquer les documents demandés sur le fondement du par. 19(1) de la LAI, pour le motif qu'ils contenaient des « renseignements personnels » visés à l'art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP). Une plainte a été déposée et, au cours de l'enquête menée par le Commissaire à l'information, la GRC a décidé de communiquer les affectations et postes actuels des quatre membres de la GRC en service actif ainsi que le dernier poste et la dernière affectation de l'agent à la retraite. Par ailleurs, la GRC a maintenu sa position selon laquelle les autres renseignements étaient des « renseignements personnels » qui échappaient à la communication.

Le Commissaire à l'information a conclu que les renseignements se rapportant aux anciennes affectations des quatre agents de la GRC, ainsi que certains autres renseignements liés à l'emploi contenus dans les documents pertinents n'étaient pas des « renseignements personnels ». Il a donc recommandé que la GRC communique (1) la liste des affectations antérieures des agents, leur statut et les dates y afférentes; (2) la liste de leurs grades et les dates auxquelles ils les ont obtenus; (3) leurs années de service et (4) la date anniversaire de leur entrée en service. La GRC a refusé, ce qui a amené le Commissaire à l'information à demander la révision judiciaire de cette décision.

La Section de première instance de la Cour fédérale ((1999), 179 F.T.R. 75) a conclu que la nature générale de l'al. 3j) n'est pas rétroactive. Selon la Cour, il ne resterait que peu de matières privées et peu de sens à la protection des antécédents professionnels conférés par l'al. 3b) si on attribuait un effet rétroactif à l'al. 3j). Le juge Cullen conclut donc que les sous-al. 3j)(i) à (iii) s'appliquent uniquement aux postes occupés par les agents de la GRC au moment de la demande ou au dernier poste occupé par l'agent à la retraite; tout autre renseignement relevait de l'al. 3b)⁶. Le juge Cullen conclut également que l'intimé a omis de décider si les renseignements auraient pu être communiqués à bon droit en vertu du sous-al. 8(2)m)(i) LPRP.

La Cour d'appel fédérale ([2000] 3 C.F. 70) statue que ni l'objet ni le libellé de l'al. 3j) ou du sous-al. 3j)(i) n'exige une interprétation qui restreindrait leur application aux postes occupés par leur titulaire au moment de la demande. Par conséquent, l'al. 3j) autorise la communication de renseignements relatifs au poste qu'un individu occupe au moment de la demande, ou qu'il a occupé antérieurement. Cependant, la Cour précise qu'une demande se rapportant au poste d'un individu désigné, et en particulier aux postes qu'il a occupés antérieurement, ne doit pas constituer une recherche à l'aveuglette; la demande doit préciser la période, l'étendue et le lieu du poste en cause. La Cour conclut que la demande en l'espèce, lorsqu'elle est appréciée dans son ensemble et par rapport à son objectif primordial, se rapporte aux antécédents professionnels d'individus précis, plutôt qu'à un poste précis, actuel ou antérieur. La Cour a donc rejeté l'appel du Commissaire à l'information.

Décision

L'appel est accueilli.

Motifs

Question n^o 1 – La norme de contrôle – Application de la norme de la décision correcte eu égard à la question de savoir si les renseignements relèvent de la définition
La norme de contrôle doit être déterminée à la lumière de la méthode pragmatique et fonctionnelle qui exige l'examen de quatre facteurs. (1) Existence ou l'absence d'une clause privative ou d'un droit d'appel prévu par la Loi : l'absence d'une clause privative dans la Loi sur l'accès à l'information, de concert avec les dispositions permettant expressément à la Cour de contrôler les refus (art. 41 et 42), ainsi que l'importance attribuée par la LAI à un recours indépendant (par. 2(1)) laissent croire que le législateur avait l'intention de conférer de vastes pouvoirs de contrôle à la cour. (2) Expertise du tribunal en comparaison de celle du juge siégeant en révision : le Commissaire de la GRC n'a aucune expertise en matière d'interprétation de la LAI et de la LPRP, ce qui milite en faveur de larges pouvoirs de contrôle. (3) Objet de la loi : une norme de contrôle qui commande une moins grande retenue sert l'objectif établi au par. 2(1) de la LAI, savoir que les décisions quant à la communication de documents de l'administration fédérale doivent être susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif et que les exceptions indispensables à ce droit doivent être précises et limitées. (4) Nature de la question : la nature de la question – l'interprétation de l'al. 3j) – est une question de droit qui ne repose sur aucune question de fait.

Compte tenu de ces facteurs, la Cour doit contrôler la décision du Commissaire de la GRC selon la norme de la décision correcte.

Question no 2 – Le document demandé renferme des « renseignements personnels »
En définissant les « renseignements personnels » comme les « renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment [. . .] », le législateur a défini ce concept en termes larges. En conséquence, il semble assez clair que les renseignements demandés contenaient des « renseignements personnels » au sens de l'art. 3 de la LPRP.

Règle générale, lorsqu'il est établi que les renseignements demandés sont visés par la disposition liminaire de la définition de l'expression « renseignements personnels », il n'est pas nécessaire de se demander s'ils correspondent également à l'un des exemples non exhaustifs donnés expressément aux al. 3a) à i). Toutefois, étant donné que le litige en l'espèce porte sur le lien entre les « antécédents professionnels » (al. 3b)) et l'exception aux renseignements personnels établie à l'al. 3j), il est essentiel de déterminer quelle est la signification de l'expression « antécédents professionnels ».

Aucun motif ne justifie la limitation de la portée de l'expression « antécédents professionnels » à des aspects particuliers de l'emploi, ni la modification de son sens usuel. Le législateur a mentionné les « antécédents professionnels » en termes généraux. Il n'existe aucune preuve selon laquelle il aurait eu l'intention d'en restreindre la signification. De plus, l'emploi des termes « relatifs à » à l'al. 3b) laisse entendre que cette disposition a une portée étendue. En l'absence d'une intention claire du législateur qu'il en soit autrement, le sens ordinaire de la disposition législative doit prévaloir. Le sens ordinaire de l'expression « antécédents professionnels » englobe non seulement la liste des postes occupés précédemment, le lieu de travail, les tâches exécutées, etc., mais aussi, par exemple, toutes les évaluations personnelles d'un employé effectuées au cours de sa carrière. Cette définition est en accord avec les objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui a pour objet de protéger les renseignements relatifs à l'identité d'une personne. Le législateur a énoncé l'art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels en termes généraux et il n'appartient pas à la Cour d'en limiter la portée. En l'espèce, il ne fait aucun doute que les renseignements demandés tombent sous la portée de l'al. 3b).

Question n^o 3 – Exclusion de la définition des « renseignements personnels »
Décisions des tribunaux d'instance inférieure

La CSC rejette la conclusion du juge Cullen suivant laquelle les sous-al. 3j)(i) à (iii) ne sont pas rétroactifs.

Premièrement, le libellé même de cette disposition renvoie aux renseignements concernant « un cadre ou employé [...] ancien ». En outre, l'emploi du terme « notamment » dans la disposition introductive démontre clairement l'intention du législateur que la disposition introductive conserve son sens large et général en ne donnant que des exemples non exhaustifs. L'alinéa 3j) a pour objet de garantir que l'État et ses représentants répondront de leurs actes devant l'ensemble de la population. Par conséquent, le fait qu'un fonctionnaire a reçu une promotion ou a pris sa retraite ne devrait pas avoir d'incidence sur l'étendue de son obligation de rendre compte de sa conduite passée. Finalement, l'utilisation du terme « poste » au singulier à l'al. 3j) doit être interprétée comme applicable à plusieurs postes. Les renseignements qui auraient été accessibles au moment où la personne occupait un poste donné ou exerçait certaines fonctions demeurent accessibles après qu'elle a été promue ou qu'elle a pris sa retraite.

L'approche de la Cour d'appel suivant laquelle on ne saurait « chercher à l'aveuglette » à connaître tous les postes qu'un individu a occupés omet de reconnaître que c'est la nature des renseignements mêmes qui est pertinente, et non l'objet ou la nature de la demande. Le droit d'accès prévue au par. 4(1) n'est pas qualifié. La Loi ne confère pas aux responsables des institutions fédérales le pouvoir de prendre en compte l'identité de l'auteur de la demande ni le but qu'il vise.

Une interprétation de l'al. 3j) qui inclut les postes antérieurs sans égard à la formulation de la demande de renseignements ne vide pas de son contenu la définition des « antécédents professionnels ». Premièrement, l'al. 3b) a une portée plus large que l'al. 3j) car il s'applique à tout « individu identifiable », plutôt qu'exclusivement aux cadres et employés actuels ou anciens d'une institution fédérale. Deuxièmement, seuls les renseignements portant sur le poste ou les fonctions de l'employé de l'administration fédérale ou correspondant à l'un des exemples donnés sont exclus de la définition des « renseignements personnels ». Ainsi, de très nombreux renseignements pouvant être considérés comme des « antécédents professionnels » demeurent inaccessibles, notamment les évaluations du rendement d'un employé de l'administration fédérale.

Le test à retenir pour l'application de l'al. 3j) de la LPRP

La Cour explique le test qu'elle a élaboré dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403. Premièrement, elle spécifie que Dagg n'appuie pas l'hypothèse selon laquelle les renseignements portant sur le poste ou les fonctions d'un individu doivent être dévoilés au public s'ils sont de nature objective ou factuelle, alors qu'ils sont protégés par la LPRP s'ils comportent un élément subjectif ou d'évaluation. Étant donné que les « renseignements personnels » sont définis comme des renseignements « concernant un individu identifiable » et que l'al. 3j) est une exception à la manière de traiter habituellement les « renseignements personnels », l'al. 3j) doit viser des renseignements concernant un individu. Essayer de faire une distinction entre les renseignements « concernant un individu » et les renseignements « portant sur son poste ou ses fonctions » est à la fois artificiel et vain. La majorité dans Dagg a jugé que les renseignements en cause dans cette affaire étaient un « renseignement 'portant sur' le poste ou les fonctions de l'intéressé, et [qui] relève donc de la disposition liminaire de l'al. 3j) » (Dagg, par. 8).

La Cour conclut que (1) la liste des affectations antérieures des membres de la GRC, leur statut et les dates y afférentes; (2) la liste de leurs grades et les dates auxquelles ils les ont obtenus; (3) leurs années de service et (4) la date anniversaire de leur entrée en service sont tous des éléments portant sur les caractéristiques générales rattachées au poste ou aux fonctions d'un membre de la GRC et, comme tels, relèvent de l'al. 3j). En d'autres termes, ces aspects de l'emploi permettent de mieux saisir les attributs généraux du poste et des fonctions d'un membre de la GRC. Les renseignements ne révèlent rien sur la compétence des membres ni ne divulguent aucune opinion personnelle qu'ils auraient exprimées autrement qu'au cours de leur emploi.

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