ARCHIVÉ - Info Source Bulletin Numéro 27

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Conseil canadien des fabricants des produits du tabac, A et B (confidentiel) c. Ministre du Revenu national, Commissaire à l'information du Canada et Robert Cunningham (parties jointes)

Répertorié : Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du Revenu national)

No de greffe :	T-877-00
Références :	2003 CF 1037; [2003] A.C.F. no 1308 (QL)
Date de la décision :	Le 8 septembre 2003
En présence du juge :	Russell
Articles de la LAI / LPRP :	Art. 2, 6, 20(1) et 44 Loi sur l'accès à l'information (LAI)

Sommaire

• La pertinence ne constitue pas un motif d'exception à la divulgation que peut soulever un tiers dans le cadre d'une demande présentée sous le régime de l'art. 44
• Le savoir-faire analytique amassé au fil d'années d'expérience ne suffit pas pour suggérer l'existence d'une méthodologie exclusive
• Le critère pour déterminer si les renseignements fournis par un tiers sont confidentiels est objectif
• Alors que les ententes de confidentialité peuvent être prises en compte, elles ne peuvent supplanter les dispositions expresses de la LAI

Questions

1. La pertinence constitue-t-elle un motif d'exception à la divulgation que peut soulever un tiers dans le cadre d'une demande présentée sous le régime de l'art. 44?
2. Les rapports en litige constituent-ils des secrets industriels d'un tiers, donnant droit aux demandeurs à l'exception prévue à l'al. 20(1)a)?
3. Les rapports en litige contiennent-ils des renseignements financiers et commerciaux fournis à une institution gouvernementale par un tiers qui ont toujours été traités de façon constante comme des documents confidentiels par le tiers, donnant donc droit aux demandeurs à l'exception prévue à l'al. 20(1)b)?
4. La divulgation des rapports en litige causerait-elle des pertes financières appréciables ou nuirait-elle à la compétitivité des demandeurs, leur ouvrant droit à l'exception prévue à l'al. 20(1)c)?
5. La divulgation des rapports en litige entraverait-elle des négociations contractuelles ou autres menées par les demandeurs, leur ouvrant droit à l'exception prévue à l'al. 20(1)d)?

Faits

Le demandeur, le Conseil canadien des fabricants des produits du tabac (CCFPT), a rencontré le défendeur, l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC), pour discuter de la façon dont le demandeur et ses sociétés membres pourraient aider à empêcher ou à réduire les activités de contrebande de tabac. Le CCFPT a convenu d'engager deux entreprises d'experts-conseils, A et B, pour effectuer des études et préparer des rapports sur le tabac de contrebande. A devait étudier les tendances en matière de consommation de tabac en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique. B devait fournir un résumé de la situation actuelle en matière de contrebande en ce qu'elle est liée à la distribution et à la vente de produits de contrebande au Canada, particulièrement au Québec, en Ontario, au Manitoba et en Colombie-Britannique. Des ébauches des rapports ont été fournies à l'ADRC le 11 août 1998 avec des lettres d'accompagnement.

Le 8 octobre 1998, la partie jointe, Robert Cunningham, au nom de la Société canadienne du cancer a fait une demande en vertu de la Loi sur l'accès à l'information (LAI) pour obtenir les [traduction] « [r]apports envoyés à l'industrie du tabac et reçus par elle... ou ses représentants, y compris le Conseil canadien des fabricants des produits du tabac depuis le 1^er février 1998, en ce qui concerne les inscriptions et estampes apposées sur les paquets de produits de tabac. » L'ADRC a répondu que les renseignements étaient exemptés en vertu de l'alinéa 20(1)b). Le 10 février 1999, M. Cunningham s'est plaint au commissaire à l'information qui a commencé une enquête.

Le 6 décembre 1999, l'ADRC a dit au commissaire à l'information qu'elle divulguerait, avec l'accord du CCFPT, les portions du Rapport B portant précisément sur l'objet de la requête de M. Cunningham et a fait remarquer qu'elle était d'accord avec le CCFPT sur le fait que le Rapport A n'était pas pertinent.

Le 30 mars 2000, l'ADRC a informé les demandeurs, en vertu de l'art. 28, de son intention de divulguer les rapports. Le 14 avril 2000, un avis a été donné en vertu de l'art. 28 au président du CCFPT portant sur l'intention de divulguer les lettres d'accompagnement. Le 28 avril 2000, un avis a été donné aux demandeurs en vertu de l'al. 29(1)a) selon lequel l'ADRC avait décidé de divulguer les lettres d'accompagnement et les rapports. Le 17 mai 2000, les demandeurs ont entamé la présente procédure en vertu de l'art. 44.

Le 5 juillet 2000, le commissaire à l'information a rendu compte des résultats de son enquête au responsable de l'ADRC, concluant que les documents identifiés par l'ADRC (c.-à-d. les rapports et les lettres d'accompagnement) étaient pertinents à la demande et n'auraient pas dû être exemptés en vertu du par. 20(1) ou de l'art. 16 et qu'ils auraient dû être divulgués au demandeur, M. Cunningham.

Décision

La demande en vertu de l'art. 44 a été rejetée.

Motifs

Première question en litige

Le libellé de l'art. 6 ne contient aucune interdiction de divulguer des documents qui ne sont pas pertinents à la demande. En fait, l'art. 6 ne traite pas le concept de pertinence. Il prévoit simplement que la demande doit être effectuée par écrit et doit fournir un nombre suffisant de détails pour permettre d'identifier les documents requis. Il faudrait un degré d'interprétation considérable pour conclure que cela impose une obligation à l'institution gouvernementale de ne pas divulguer de renseignements qui ne sont pas pertinents à la demande. Sans oublier l'objectif sous-jacent qu'avait le Parlement lorsqu'il a promulgué la Loi, comme l'art. 2 le démontre, les demandeurs ne disposent d'aucune exception fondée sur la pertinence. Les exceptions à la divulgation en vertu de la Loi devraient être interprétées de façon restrictive : Rubin c. Canada (Ministre des Transport), [1998] 2 C.F. 430 (C.A.) au paragraphe 23 (le juge d'appel McDonald).

Le fait qu'aucune obligation ne soit imposée à une institution de divulguer les renseignements non pertinents à un demandeur ne donne pas un droit aux tiers d'empêcher la divulgation au motif de l'absence de pertinence. En outre, ce que les parties elles-mêmes pourraient avoir déclaré et fait en matière de pertinence n'est pas crucial pour la décision.

Quoi qu'il en soit, les documents recherchés en l'espèce en vertu de la LAI se trouvent dans les limites de la demande. Le niveau de demande et d'offre de tabac et un rapport sur la contrebande sont intimement liés au besoin d'amélioration des inscriptions libérées d'impôt, une mesure de lutte contre la contrebande.

Deuxième question en litige

La reconnaissance de la catégorie distincte de « secrets industriels » telle qu'elle est définie dans la décision Société Gamma Inc. ne conduirait pas au genre d'exception générale alléguée par le demandeur d'accès. La seule question est celle de savoir si les demandeurs ont démontré que les informations contiennent « un renseignement, probablement de caractère technique... que l'on garde très jalousement et qui est pour celui qui le possède tellement précieux que sa seule divulgation ferait naître en faveur de ce possesseur une présomption de préjudice » (le juge Strayer dans la décision Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétariat d'État) (1994), 79 F.T.R. 42, à la p. 45; 27 Admin L.R. (2d) 102 (C.F. 1^re inst.).

Afin de faire entrer l'information dans les limites étroites de la signification technique de « secret industriel » conçues par le juge Strayer dans la décision Société Gamma Inc., il ne suffit pas de montrer, comme l'ont fait les demandeurs en l'espèce, que la méthodologie constituait une façon de traiter les données acquise grâce à de nombreuses années d'expérience. Pour arriver à cette conclusion, on assume que le terme « technique » tel qu'il est utilisé par le juge Strayer, possède une signification proche [traduction] « des arts mécaniques et des sciences appliquées, y participant ou y étant lié. » Il existe des définitions moins restrictives de ce terme. Le juge Campbell semble avoir adopté une approche beaucoup plus vaste dans la décision Pricewaterhouse Coopers, LLP v. Canada (Ministre du Patrimoine canadien) (2002), 211 F.T.R. 206; [2001] A.C.F. n^o 1439 (QL) (C.F. 1^re inst.), dans laquelle il rejette toute distinction entre méthodologie et produit de travail. Il conclut que le travail effectué dans cette affaire est« probablement de caractère technique » dans les limites de la définition de secret industriel donnée par le juge Strayer dans Société Gamma Inc. Le juge de première instance, en l'espèce, ne s'est pas opposé à la décision rendue par le juge Campbell dans l'affaire Pricewaterhouse. En l'espèce, la preuve suggère plus un savoir-faire analytique acquis au fil d'une expérience considérable et elle n'est pas suffisante pour suggérer une méthodologie exclusive qui pourrait tomber dans les limites d'une définition étendue du terme « technique ».

Troisième question en litige

Selon la décision de la Cour fédérale dans l'affaire Air Atonabee Limited c. Canada (Ministre des Transports) (1987), 27 F.T.R. 194 (C.F. 1^re inst.), pour que l'al. 20(1)b) de la Loi s'applique, les renseignements en litige doivent être :

1. de nature financière, commerciale, scientifique ou technique selon l'acception commune de ces termes;
2. des renseignements confidentiels, objectivement confidentiels d'une façon qui tient compte des renseignements eux-même, de leur but et des conditions dans lesquelles ils ont été préparés et communiqués;
3. fournis à une institution gouvernementale par un tiers;
4. traités de manière confidentielle de façon constante par le tiers.

Les données dans les Rapports A et B ont été réputées ne pas être principalement commerciales de par leur nature mais la méthodologie analytique utilisée pour traiter les données et tirer les conclusions peut être considérée comme un renseignement commercial utilisé pour produire les rapports. La question est celle de savoir si la méthodologie analytique peut être considérée comme étant confidentielle dans les limites de la définition prévue par la Loi.

Dans Brookfield LePage Johnson Controls Facility Management Services v. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2003 CFPI 254; [2003] A.C.F. n^o 348 (QL) (C.F. 1^re inst.), la juge Layden-Stevenson s'est référée au sommaire des décisions faisant autorité élaboré par le juge MacKay dans la décision Air Atonabee :

[...] la question de savoir si un renseignement est de nature confidentielle dépend de son contenu, de son objet et des circonstances entourant sa préparation et sa communication, c'est-à-dire :

1. le contenu du document est tel que les renseignements qu'il contient ne peuvent être obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès, ou ne peuvent être obtenus par observation ou par étude indépendante par un simple citoyen agissant de son propre chef;
2. les renseignements doivent avoir été transmis confidentiellement avec l'assurance raisonnable de confiance qu'ils ne seront pas divulgués;
3. les renseignements doivent être communiqués, que ce soit parce que la loi l'exige ou parce qu'ils sont fournis gratuitement, dans le cadre d'une relation de confiance entre l'administration et la personne qui les fournit ou dans le cadre d'une relation qui n'est pas contraire à l'intérêt public, et la communication des renseignements confidentiels doit favoriser cette relation dans l'intérêt du public.

La juge Layden-Stevenson a conclu, au par. 16 de sa décision, que la question de savoir si les renseignements fournis par un tiers sont confidentiels doit être établie objectivement. Elle a en outre conclu que :

Le fait que les renseignements ont jusqu'à maintenant été tenus confidentiels ne constitue qu'un aspect du critère. La jurisprudence est dans une certaine mesure incohérente pour ce qui est de la question de savoir si un engagement exprès pris par l'administration au sujet de la confidentialité est déterminant, mais selon l'ensemble des décisions judiciaires faisant autorité, il n'est pas possible de se soustraire à l'application de la Loi [...].

En fin de compte, les ententes de confidentialité peuvent être prises en compte, mais elles ne peuvent pas l'emporter sur les dispositions législatives expresses de la Loi ou les déjouer.

En l'espèce, le juge de première instance a accepté la preuve des demandeurs selon laquelle la méthodologie analytique avait été traitée de façon constante comme confidentielle tant par le tiers que par le Ministre. Cependant, il n'est pas possible de se soustraire à la Loi. Il est donc difficile de voir comment une demande de confidentialité peut être respectée et comment le comportement des parties peut être déterminant en l'espèce. Les intérêts du gouvernement et ses besoins de cultiver les relations de travail avec des organisations comme le CCFPT ne coïncident pas nécessairement avec les intérêts du public. Le but de la Loi est de veiller à ce que le public puisse accéder aux documents, sauf quelques exceptions limitées. Cela peut compliquer la vie des parties comme l'ADRC mais cela ne constitue pas un argument valable pour refuser l'accès. Pour des raisons de politique publique, ces renseignements ne peuvent pas être traités comme confidentiels dans les limites de l'al. 20(1)b). Les documents ont été soumis au gouvernement en vue d'aborder des questions qui pourraient très bien affecter, ou pourraient avoir déjà affecté, les politiques du gouvernement en matière de tabac. Si l'accès au public était refusé, cela priverait ce dernier de moyens de réponse et contreviendrait au but de la Loi.

Quatrième question en litige

La preuve des demandeurs portant sur les expectatives raisonnables de pertes ou de gains financiers, malgré le fait qu'elle n'ait pas été soumise à un contre-interrogatoire, demeure spéculative. Les demandeurs, au mieux, n'ont fait qu'exprimer leurs craintes de ce qui pourrait se passer. Ils n'ont pas satisfait au critère de l'expectative raisonnable de préjudice probable. En outre, si les déclarations des demandeurs selon lesquelles les documents et la relation entre le CCFPT et l'ADRC ne constituent pas une tentative de lobbying sont prises au sérieux, il est difficile de voir comment la divulgation de documents visant à améliorer l'application des lois et à faire cesser les activités de contrebande pourrait entacher leur réputation. Si les documents constituaient un effort de lobbying, ce pourrait être une autre paire de manches, mais les demandeurs déclarent que le but du rapport était de [traduction] « donner au CCFPT et aux gouvernements qui s'occupent de la collecte des taxes et de l'application des lois les meilleures vues d'ensemble indépendantes possibles relativement aux activités de contrebande du tabac. »

Cinquième question en litige

Un examen de la preuve déposée par les demandeurs à cet égard révèle que leurs craintes sont, encore une fois, de nature spéculative, et cela ne les décharge pas du fardeau de prouver que l'al. 20(1)d) devrait être appliqué en leur faveur.

Commentaires

Cette décision n'a pas été portée en appel.

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