ARCHIVÉ - Info Source Bulletin Numéro 28

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Procureur général du Canada et Bruce Hartley c. Commissaire à l'information du Canada

Répertorié : Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l'information)

No de greffe :	T-582-01, T-606-01, T-1640-00, T-1641-00, T-792-01, T-877-01, T-878-01, T-883-01, T-892-01, T-1047-01, T-1254-01, T-1909-01, T-684-01, T-763-01, T-880-01, T-895-01, T-896-01, T-1049-01, T-1255-01, T-1448-01, T-1910-01, T-2070-01, T-801-01, T-891-01, T-1083-01
Référence :	2004 CF 431
Date de la décision :	Le 25 mars 2004
En présence du juge :	Dawson J. (F.C.T.D.)
Articles de la LAI / LPRP :	Art. 4, 34, 35, 36, 46, 62, 63, 64, 65 Loi sur l'accès à l'information (LAI)
Autre loi :	Art. 18.1 Loi sur la Cour fédérale; art. 1, 2 Charte canadienne des droits et libertés

Sommaire

• Documents se trouvant dans le bureau d'un ministre
• Ordonnances de confidentialité rendues par le Commissaire à l'information
• Copies de documents faites par le Commissaire à l'information
• Production, auprès du Commissaire à l'information, de documents protégés par le secret professionnel de l'avocat
• Bien-fondé des questions posées par le Commissaire à l'information
• Norme de contrôle

Questions en litige

1. Les documents se trouvant dans le bureau d'un ministre tombent-ils sous le coup de la LAI?
2. Le Commissaire peut-il prononcer une ordonnance de confidentialité à l'égard de tous les témoins et de leur personnel visé (en l'espèce, le Commissaire voulait obliger le Premier ministre et son directeur de cabinet, entre autres, à s'engager à ne pas divulguer les renseignements, même aux membres du Cabinet)?
3. Le Commissaire peut-il faire des copies de documents qu'il a obtenus au cours de son enquête?
4. Le Commissaire peut-il poser aux témoins toutes les questions qu'il souhaite?
5. Le Commissaire peut-il obtenir des documents protégés par le secret professionnel de l'avocat?

Faits

En 2000, le Commissariat à l'information a entrepris une enquête au sujet d'une plainte déposée en application de la LAI relativement à des demandes faites à plusieurs institutions fédérales :

• demandes au BCP afin d'obtenir les agendas quotidiens du Premier ministre pour la période de 1994 à 1999 et des documents touchant la nomination de Conrad Black à la Chambre des lords britannique;
• demandes au MDN afin d'obtenir les procès-verbaux de réunions tenues entre le ministre de la Défense nationale, le sous-ministre de la Défense nationale et le chef d'état-major des Forces canadiennes;
• demande à Transports Canada afin d'obtenir les agendas quotidiens du ministre des Transports pour la période de juin à novembre 1999.

Au cours de l'enquête du Commissaire, toutes les institutions fédérales concernées ont fait valoir qu'elles ne disposaient d'aucun document pertinent aux demandes. Le Commissaire à l'information a tenté d'interroger l'adjoint exécutif du Premier ministre ainsi que des employés du cabinet du ministre de la Défense nationale qui font partie de son personnel exonéré. Il leur a fait signifier des assignations à produire leur ordonnant de comparaître devant lui avec les documents pertinents à son enquête. Le gouvernement a demandé à la Cour fédérale de déclarer que les documents requis ne tombaient pas sous le coup de la LAI et d'annuler les assignations par voie de certiorari. Il a également présenté une requête afin d'obtenir des mesures provisoires interdisant au Commissaire d'exécuter les assignations à produire tant que la demande de contrôle judiciaire ne serait pas tranchée de manière définitive. La CAF a rejeté cette demande en mars 2001 (Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l'information), 2001 CAF 25).

Dans l'attente de la décision de la C.F. 1^re inst. sur la question de fond, le Commissaire a poursuivi son enquête. Pendant celle-ci, plusieurs questions relatives aux pouvoirs d'enquête du Commissaire ont été soulevées et fait l'objet d'autres demandes de contrôle judiciaire de la part du gouvernement, lesquelles ont été entendues en même temps que la demande initiale visant à obtenir un jugement déclaratoire de la Cour.

Décision

La juge Dawson a rendu les ordonnances suivantes :

1. La Cour a convenu avec le Commissaire à l'information qu'il était prématuré de trancher la question de savoir si les documents détenus à titre exclusif dans les bureaux de ministres sont assujettis à la LAI et qu'une telle décision ne pourrait être rendue qu'une fois l'enquête et le rapport définitif du Commissaire à l'information terminés;
2. La Cour a conclu que les engagements relatifs à la confidentialité exigés par le Commissaire à l'information violaient la Charte et qu'ils ne pouvaient être reconnus en vertu de l'article premier à cause de leur portée excessive; cependant, la Cour a accordé au Commissaire un délai de 30 jours pour établir de nouveaux engagements de confidentialité adaptés à la situation;
3. La Cour a convenu avec le Commissaire à l'information que la LAI l'autorise à faire des copies de documents qu'il obtient par l'exercice de son pouvoir d'assignation et qu'il n'a pas à renvoyer  ces copies lorsqu'on lui demande de remettre les documents eux-mêmes;
4. La Cour a refusé de statuer sur le bien-fondé de questions posées par le Commissaire parce que ce point était théorique;
5. La Cour a convenu avec le Commissaire à l'information que ce dernier peut exiger la production de documents précis protégés par le secret professionnel de l'avocat.

Motifs

Question préliminaire

Quant aux questions 2, 3 et 5, la Cour a conclu que la norme de contrôle qu'il faut appliquer à l'égard de la décision du Commissaire, fondée sur la méthode pragmatique et fonctionnelle, est celle de la décision correcte.

Première question en litige

Selon la Cour, pour décider si les documents se trouvant dans le bureau d'un ministre sont visés par la Loi, il faut se demander si ces documents relèvent d'une institution fédérale aux termes de l'art. 4 de la LAI. Il s'agit donc d'une question mixte de droit et de fait. L'importance qu'accordent le législateur et les tribunaux judiciaires aux enquêtes du Commissaire et au rôle de révision indépendant que celui-ci joue, a convaincu la Cour qu'elle devait connaître le point de vue de ce dernier sur cette question avant de la trancher. De l'avis de la Cour, le Commissaire a légitimement fait valoir qu'il lui était impossible de se prononcer sur le bien-fondé de la question dans le litige en cours puisqu'il aurait ainsi compromis son rôle d'enquêteur neutre dans les enquêtes encore ouvertes. La Cour a conclu que l'attente ne causerait aucun préjudice au gouvernement. En effet, aucun document ne serait communiqué avant que la Cour ne se prononce sur le contrôle judiciaire, d'une part, et la Cour d'appel a déjà décidé dans un appel antérieur que le fait, pour le gouvernement, de fournir les documents et les renseignements au Commissaire à l'information ne lui occasionnerait aucun préjudice puisque ceux-ci ne sont pas susceptibles de divulgation. La conclusion de la Cour était étayée par la preuve montrant sans équivoque que les membres du personnel exonéré du ministre font souvent des choses qui sont du ressort du ministère. Selon la jurisprudence émanant des provinces, l'objet visé par les documents en cause était un des facteurs à prendre en compte pour décider si un document donné relevait du ministère. La Cour a affirmé dans les termes les plus nets que ce facteur n'était pas déterminant, mais que, tant qu'elle n'aurait pas vu les documents en cause, comme elle en aurait l'occasion dans le cadre du contrôle d'un refus de divulgation à la suite de l'enquête du Commissaire, elle ne pouvait appliquer ce facteur.

La Cour a donc conclu qu'il était prématuré de trancher cette question.

Deuxième question en litige

Les témoins qui ont comparu devant le Commissaire à l'information ont chacun fait l'objet d'une ordonnance de confidentialité aux termes de laquelle chaque témoin s'engageait à ne pas divulguer les renseignements communiqués au cours de son témoignage sauf à leurs quatre avocats une fois signé l'engagement par chacun de ces avocats de ne pas divulguer les renseignements à des tiers. Le Commissaire a rejeté les demandes spécifiques de certains des demandeurs qui souhaitaient communiquer des renseignements à d'autres tiers.

La Cour a annulé les ordonnances de confidentialité prononcées par le Commissaire à l'information au motif qu'elles portaient atteinte à la Charte parce qu'elles violaient les dispositions de l'al. 2b) et ne pouvaient être reconnues en vertu de l'article premier. Elle a expressément conclu que la Loi n'exigeait pas le prononcé de ces ordonnances puisque les dispositions de la Loi relatives au caractère confidentiel des enquêtes visent à garantir la confidentialité des renseignements fournis au Commissaire, et non à imposer à d'autres des obligations en matière de confidentialité. La Cour a toutefois reconnu que le Commissaire pouvait rendre de telles ordonnances en application de l'art. 34 de la LAI puisque cette disposition lui confère le pouvoir discrétionnaire de décider, dans les circonstances appropriées, qu'une ordonnance de confidentialité quelconque doit être demandée et imposée à un témoin.

La Cour a sommairement conclu que les ordonnances portaient atteinte à l'al. 2b) de la Charte. Elle a ensuite examiné cette violation au regard de l'article premier. Selon la Cour, les ordonnances se fondaient sur un objet valide en ce qu'elles visaient à protéger l'intégrité des enquêtes par la promotion de la recherche de la vérité et sauvegardaient le caractère confidentiel des renseignements gouvernementaux. De plus, les objectifs visés portaient sur des préoccupations urgentes et fondamentales dans le cadre d'une société libre et démocratique et étaient suffisamment importants, dans certains cas, pour l'emporter sur la liberté d'expression garantie par la Constitution. En outre, il existait un lien rationnel entre le prononcé d'une ordonnance de confidentialité et les objectifs poursuivis. Le critère de l'atteinte minimale n'a toutefois pas été satisfait. En effet, le Commissaire n'a pas réussi à établir pourquoi des ordonnances de confidentialité moins restrictives n'auraient pas été aussi efficaces pour atteindre les objectifs visés. La Cour a décidé que le Commissaire avait effectivement inversé le fardeau de la preuve en ayant demandé à chaque témoin de montrer pourquoi une ordonnance ne devrait pas être prononcée. Aucun élément de preuve n'a été présenté quant aux raisons pour lesquelles les ordonnances avaient une durée illimitée. Il n'a pas été mis en preuve qu'on se préoccupait du fait que la déposition d'un témoin serait viciée si elle était divulguée, ni que les témoins révéleraient des renseignements confidentiels.

Sur ce point, la Cour a estimé que, dans la mesure où elles restreignent les communications qui ne font pas légitimement craindre qu'elles nuisent à l'enquête ou donnent lieu à une divulgation inopportune de renseignements, les ordonnances de confidentialité constituaient une restriction inacceptable de la liberté d'expression des témoins. Elle a en outre conclu que, comme le Commissaire n'est pas autorisé à communiquer à un témoin des renseignements susceptibles d'être soustraits à la divulgation en vertu de la Loi, son inquiétude touchant la communication inopportune de renseignements gouvernementaux était injustifiée. De plus, comme de nombreux autres témoins ayant comparu devant le Commissaire étaient assujettis à des obligations de confidentialité distinctes de toute autre obligation de cette nature imposée par le Commissaire, il ne serait pas nécessaire de protéger les renseignements pour chacun des interrogatoires. Par conséquent, selon la Cour, le prononcé d'une ordonnance de confidentialité serait justifié en ce qui concerne ces renseignements particuliers uniquement dans la mesure où l'ordonnance n'excède pas ce qui est raisonnablement nécessaire pour protéger les renseignements confidentiels.

Enfin, la Cour a conclu qu'il y avait lieu de suspendre l'ordonnance annulant les ordonnances de confidentialité pour une période de 30 jours afin de permettre au Commissaire d'examiner l'opportunité de rendre de telles ordonnances et, dans la mesure où elles sont nécessaires, de rendre des ordonnances dont la portée n'est pas trop large et dont le prononcé peut se justifier.

Troisième question en litige

Tous les documents demandés par le Commissaire lui ont été fournis au cours de son enquête. Le Commissaire en a fait des copies et a conservé celles-ci, et a renvoyé les documents eux-mêmes. Les documents remis au Commissaire ont tous fait l'objet de demandes visant à faire déclarer que le Commissaire n'avait pas le pouvoir de faire des copies ni de conserver ces copies, et à obtenir un bref de mandamus forçant le Commissaire à les renvoyer.

La Cour a décidé que le Commissaire peut uniquement exercer les pouvoirs qui lui sont expressément ou implicitement conférés par la Loi. Comme l'enquête du Commissaire vise à lui permettre de présenter le rapport exigé par la loi et qu'il doit, pour ce faire, mener une enquête approfondie, la Cour devait donc se demander si le pouvoir de photocopier des documents était nécessaire, d'un point de vue pratique, pour que le Commissaire puisse effectuer son enquête et s'acquitter de ses fonctions d'une manière efficace et efficiente. D'après la Cour, le pouvoir de photocopier des documents est nécessaire en pratique pour permettre au Commissaire de remplir ses obligations et ne constitue pas un élargissement indu des pouvoirs de ce dernier.

La Cour a en outre conclu que le par. 36(5) de la LAI n'oblige pas le Commissaire à renvoyer les copies qu'il a faites des documents qui lui ont été fournis puisque ces copies n'ont pas été « produites » aux termes de l'art. 36. Suivant cette disposition, seuls les exemplaires des documents qui ont été produits auprès du Commissaire doivent être renvoyés. Les copies faites par le Commissaire continuent d'être protégées par les dispositions de la Loi sauvegardant le caractère confidentiel des documents fournis au Commissaire.

Quatrième question en litige

Le Commissaire a posé certaines questions à deux témoins au cours de leur déposition respective; ces questions ont fait l'objet d'objections. L'un des témoins a refusé de répondre aux questions. Le Commissaire à l'information a, par la suite, décidé qu'il n'était pas nécessaire que ce témoin y réponde. Le second témoin a répondu aux questions.

La Cour a conclu que, comme les questions posées par le Commissaire et visées par la demande dont elle était saisie avaient soit été retirées par le Commissaire, soit fait l'objet de réponses par le témoin et comme toute décision sur le bien-fondé de ces questions n'aurait pas un effet déterminant sur les affaires futures ou ne s'appliquerait pas à celles-ci, elle devait exercer son pouvoir discrétionnaire de ne pas trancher ces demandes au fond. Quant aux questions auxquelles on a répondu, la Cour a décidé que le demandeur serait justifié de présenter une nouvelle demande de contrôle judiciaire si le Commissaire s'appuyait sur ces réponses pour tirer une conclusion.

Cinquième question en litige

L'assignation signifiée au greffier du Conseil privé exigeait que ce dernier produise certains documents dont une note préparée par un conseiller juridique du Bureau du Conseil privé qui portait sur la question visée dans la plainte qui faisait l'objet de l'enquête du Commissaire. Le greffier s'est opposé à la divulgation de ce document pour des motifs de secret professionnel de l'avocat. Le Commissaire a rejeté cette objection et le document lui a été remis.

La Cour a conclu que le par. 36(2) de la LAI ne devait pas être interprété restrictivement et qu'il autorisait le Commissaire à exiger la production de documents protégés par le secret professionnel de l'avocat. Elle a rejeté l'argument du demandeur voulant que les principes élaborés par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Lavallée (Lavallée, Rackel & Heintz c. Canada (Procureur général), [2002] 3 R.C.S. 209) restreignent le pouvoir du Commissaire d'exiger la production de documents, compte tenu des termes employés par le législateur au par. 36 (2) et selon lesquels le Commissaire a accès à tous les documents « nonobstant toute autre loi fédérale et toute immunité reconnue par le droit de la preuve » et qu'aucun « de ces documents ne peut, pour quelque motif que ce soit, lui être refusé ». La Cour a également rejeté l'argument du demandeur suivant lequel le Commissaire ne peut exiger la production de documents visés par le secret professionnel de l'avocat que si cela est « absolument nécessaire ». Selon la Cour, le pouvoir du Commissaire d'exiger la production de documents protégés par le secret professionnel était tout à fait compatible avec l'économie de la Loi, laquelle oblige le Commissaire à protéger les renseignements confidentiels qui lui sont communiqués en application de cette disposition.

La Cour a également signalé que le par. 36(2) est l'équivalent du par. 46(2) de la LAI, dont on a déjà donné une interprétation analogue, et que la divulgation de documents visés par le secret professionnel de l'avocat au Commissaire et à la Cour en application de ces deux dispositions n'entraînait pas la perte du privilège du secret professionnel.

Commentaires

La décision de la juge Dawson portant sur les pouvoirs du Commissaire à l'information de contraindre à la production des documents protégés par le secret professionnel de l'avocat a été infirmée : 2005 CAF 199.

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