ARCHIVÉ - Info Source Bulletin Numéro 29

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Commissaire à l'information du Canada c. Directeur administratif du Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports et NAV Canada et le Procureur général du Canada

Répertorié : Canada (Commissaire à l'information) c. Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports

No de greffe :	T-465-01; T-650-02; T-888-02; T-889-02
Référence :	2005 CF 384
Date de la décision :	Le 18 mars 2005
En présence du juge :	Snider
Articles de la LAI / LPRP :	Art. 19, 20(1), 25, 42(1)a) Loi sur l'accès à l'information (LAI); art. 3, 8(2)a), b) et m)(i) Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP)
Autres lois :	Art. 9(2) Loi sur la radiocommunication; art. 2 et 7 Loi sur le Bureau canadien d'enquêtes sur les accidents de transport et de la sécurité des transports; art. 35(1) Loi d'interprétation; art. 183 et 184(1) Code criminel

Sommaire

• Les communications avec les contrôleurs de circulation aérienne peuvent constituer des renseignements personnels étant donné leur utilisation dans le cadre d'enquêtes sur des accidents aux fins d'évaluation du comportement des membres du personnel
• La définition du terme « renseignements personnels » figurant à l'art. 3 de la LPRP n'impose pas d'obligation relativement aux attentes raisonnables en matière de vie privée
• Pour que des renseignements appartiennent au domaine public, il faut que le public y ait un accès permanent
• Exercice raisonnable du pouvoir discrétionnaire de refuser de divulguer des renseignements personnels auxquels le public a accès
• Ni l'al. 8(2)a) ni l'al. 8(2)b) ne contraignent une institution fédérale à communiquer des renseignements personnels au public

Questions en litige

1. Les communications ATC constituent-elles des « renseignements personnels », au sens de l'art. 3 de la LPRP, de sorte qu'elles ne peuvent être divulguées en vertu du par. 19(1) de la LAI?
2. Le BST a-t-il commis une erreur en déterminant que la divulgation des communications ATC n'était pas justifiée par l'al. 19(2)b) de la LAI?
3. Le par. 20(1) de la LAI interdit-il la divulgation des communications ATC?
4. Les renseignements personnels contenus dans les communications ATC peuvent-ils être raisonnablement supprimés du reste des échanges en vertu de l'art. 25 de la LAI?
5. Le par. 9(2) de la Loi sur la radiocommunication enfreint-il l'al. 2b) de la Charte qui garantit la liberté d'expression et, le cas échéant, l'infraction est-elle justifiée au sens de l'article premier de la Charte?

Faits

Le Commissaire à l'information a présenté quatre demandes de contrôle judiciaire des décisions du directeur administratif du Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports (BST), qui a refusé de divulguer les enregistrements et les transcriptions des échanges entre les contrôleurs de la circulation aérienne et le personnel de bord (« communications ATC »). Les demandes ont été présentées à la suite de quatre incidents distincts de collision ou d'écrasement d'avions, à savoir l'événement de Clarenville, l'événement de Penticton, l'événement de Fredericton et l'événement de St-John. Dans chaque cas, le BST avait refusé de divulguer les communications ATC, soutenant que celles-ci constituaient des renseignements personnels au sens de l'art. 3 de la LPRP et qu'elles étaient exemptes de la divulgation en vertu du par. 19(1) de la LAI. Le BST a également estimé que la divulgation de ces communications n'était pas justifiée en vertu du par. 19(2) de la LAI.

Décision

Les demandes ont été rejetées.

Motifs

Première question – Les communications ATC constituent-elles des « renseignements personnels », au sens de l'art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, de sorte qu'elles ne peuvent être divulguées en vertu du par. 19(1) de la LAI?

Malgré le fait que les communications ATC sont des enregistrements de transactions et contiennent des renseignements factuels, elles n'en sont pas moins des renseignements personnels ou des renseignements concernant des individus. La Cour s'est prononcée sur la nature des communications en se fondant sur l'objet des communications en question et leur usage. En l'espèce, l'unique raison d'être des communications ATC est de permettre d'évaluer, en cas d'incident, le comportement des personnes ayant pris part à ces communications. Ainsi, la Cour a conclu que les communications ATC « concernaient » les personnes qui y avaient participé.

Le BST ne s'intéresse aux communications ATC qu'à la suite d'un incident. Lorsqu'un écrasement d'avion ou une quasi-collision survient, ils suscitent presque systématiquement un vif intérêt dans la presse et le public. Il est peu réaliste de s'attendre à ce que les pilotes ou, dans certains cas, les contrôleurs de la circulation aérienne ne soient pas identifiés comme étant liés à l'incident. De plus, bien que les contrôleurs ne nomment habituellement personne, l'écoute des enregistrements ATC pouvait permettre d'identifier l'appareil, le lieu de l'incident et le sigle professionnel du contrôleur responsable du vol. En outre, il est possible d'entendre les voix du contrôleur et du pilote et de découvrir leur identité. La Cour a ainsi conclu que les individus ayant participé aux communications ATC sont identifiables, peut-être pas avec une parfaite exactitude, mais de manière suffisamment précise pour satisfaire aux conditions de l'art. 3 de la LPRP.

La Cour a rejeté l'argument du Commissaire à l'information, qui alléguait qu'on ne pouvait raisonnablement s'attendre au respect de la vie privée dans le cas des communications ATC. D'abord, la définition du terme « renseignements personnels » à l'art. 3 de la LPRP n'exige pas que les parties aient une attente raisonnable en matière de vie privée. La question de savoir si quelqu'un peut entretenir certaines attentes concernant le respect du caractère personnel des renseignements à son sujet peut très bien être prise en considération dans une analyse ultérieure qui visera à déterminer si, malgré le caractère personnel des renseignements en cause, ceux-ci devraient être divulgués conformément au par. 19(2) de la LAI. Même si une telle exigence existait, la Cour a indiqué qu'il y aurait une attente raisonnable en matière de vie privée en l'espèce. Les parties ayant pris part aux communications ATC ne s'attendraient pas à ce que des étrangers puissent avoir accès à ces renseignements de la manière proposée par le Commissaire à l'information. Tant les contrôleurs que les pilotes étaient conscients que tout incident ferait l'objet d'une enquête, que les communications ATC seraient scrutées dans le cadre de cette enquête et que le rapport de l'enquête pourrait s'y référer ou même les citer. Cela toutefois n'équivaut pas, loin de là, à admettre l'absence de toute attente en matière de confidentialité.

Les communications ATC ne perdent pas leur caractère de communication personnelle du seul fait que la loi exige que les échanges soient enregistrés ou que les enregistrements soient fournis au BST sur demande. Les contrôleurs ont tous le droit de s'attendre à ce que l'utilisation des communications ATC se limite aux fins pour lesquelles le BST les a obtenues. Les renseignements n'ont pas été fournis au BST aux fins de communication au grand public; le BST n'est pas une maison d'édition des communications ATC. Même si la Cour reconnaissait que des tiers peuvent, en toute légalité, écouter des échanges de communications ATC (une présomption loin d'être convaincante selon la Cour), d'autres utilisations ou divulgations des communications ATC iraient à l'encontre du par. 9(2) de la Loi sur la radiocommunication. Cela renforce l'expectative que les échanges resteront confidentiels.

Par conséquent, la Cour a estimé que le BST avait correctement conclu que les communications ATC constituaient des renseignements personnels au sens de l'art. 3 de la LPRP.

Deuxième question – Le BST a-t-il commis une erreur en concluant que la divulgation des communications ATC n'était pas justifiée par l'al. 19(2)b) de la LAI?

Pour déterminer si l'al. 19(2)b) autorisait le BST à divulguer les renseignements en cause, la Cour s'est penchée sur la question de savoir si le « public avait accès » aux communications ATC.

En l'espèce, même si les communications ATC avaient été captées et entendues une fois par un ou plusieurs individus, cela ne veut aucunement dire qu'elles sont tombées dans le domaine public. Pour que des renseignements appartiennent au domaine public, il faut que le public y ait un accès permanent. Les renseignements qui n'ont été écoutés qu'une seule fois, sans que l'on puisse démontrer qu'il est possible de les écouter à plusieurs reprises et en permanence, n'appartiennent pas au domaine public, et le public n'y a pas accès.

Ensuite, la Cour a souligné l'emploi, au par. 19(2) LAI, du temps présent. En effet, la disposition permet au responsable d'une institution fédérale de communiquer les renseignements si le public y « a » accès. Même si le public avait accès aux communications ATC au moment où elles ont eu lieu, celles-ci ne sont plus disponibles pour consultation et n'appartiennent plus au domaine public. C'était le cas de toutes les communications ATC à l'exception de celles qui étaient liées à l'incident de Clarenville.

En ce qui concerne l'événement de Clarenville, l'enregistrement audio et la transcription des communications ATC ont été divulgués à deux reprises par le BST en réponse à des demandes d'accès présentées aux termes de la LAI. La demande qui a été présentée à la Cour était la troisième concernant les communications ATC. À la suite de deux divulgations antérieures–à des journalistes--les renseignements contenus dans les enregistrements et les transcriptions avaient fait l'objet d'une large diffusion. Alors que, au moment de l'audience, aucun des deux journalistes n'avait fait entendre tout le contenu des enregistrements ni n'avait imprimé les transcriptions au complet, il se pouvait qu'ils aient toujours des copies en leur possession, qu'ils pourraient communiquer à tout moment. Par conséquent, l'on pouvait difficilement conclure que le public n'avait pas accès aux communications ATC de Clarenville. Le BST était donc autorisé à les divulguer sur demande.

La Cour s'est ensuite penchée sur la question de savoir si le BST était dans l'obligation d'exercer son droit de divulguer les communications ATC. La Cour a cité la décision Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [1997] 1 C.F. 164 (1^re inst.), où le juge Richard, aux par. 43 et 44, a conclu que les al. 19(2)a) et b) étaient obligatoires et non discrétionnaires. La Cour a déclaré que, même si les propos du juge Richard étaient sensés et, au premier abord, semblaient applicables à l'incident de Clarenville, les appliquer en l'espèce serait injuste compte tenu de la situation soumise à la Cour. Les précédentes divulgations des communications ATC de Clarenville ont été faites sans qu'on se demande si elles contenaient des renseignements personnels et s'ils devaient être révélés. De fait, l'analyse ultérieure et les conclusions du BST à l'égard de ces questions montrent que les renseignements avaient un caractère personnel et qu'ils ne devaient pas être divulgués. Il s'agissait d'un cas où, grâce à l'inclusion du mot « peut » au par. 19(2), le BST pouvait raisonnablement exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser de communiquer les enregistrements et les transcriptions de nouveau. Dans les circonstances, lors même que le refus de divulgation n'aurait peut-être eu aucun effet concret si les journalistes avaient décidé de diffuser eux-mêmes les enregistrements et les transcriptions, la Cour n'était pas disposée à ordonner au BST d'agir de la sorte.

De plus, en réponse à l'allégation du Commissaire à l'information selon laquelle les communications ATC liées à l'incident de Penticton avaient été présentées devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique dans l'affaire Sabourin Estate c. Watterodt Estate, [2004] CSCB 243 – où étaient examinées des questions touchant la responsabilité de l'incident – ainsi qu'en faisaient foi les extraits des transcriptions figurant dans le jugement, la Cour a estimé qu'il serait regrettable que des renseignements par ailleurs personnels et interdits de divulgation deviennent accessibles au public et fassent l'objet d'une divulgation obligatoire simplement parce qu'ils ont été cités dans le cadre d'une poursuite civile.

En ce qui concerne la communication au sens de l'al. 19(2)c), la Cour a d'abord rejeté l'argument invoqué par le Commissaire à l'information qui prétendait que l'un ou l'autre des al. 8(2)a) et b) de la LPRP obligeaitle BST à divulguer les renseignements puisque, faisait-il valoir, le BST peut communiquer les renseignements dans le cadre de son enquête ou pour rédiger son rapport sur un incident. Selon le Commissaire, des pratiques antérieures venaient appuyer cet argument. La Cour a rejeté l'argument suivant lequel une disposition législative conférant à une institution fédérale le droit de communiquer des renseignements aux fins établies dans sa loi habilitante, autorise cette institution à divulguer les renseignements en question au grand public. Les termes des al. 8(2)a) et b) définissent avec soin et précision les limites de toute communication. L'utilisation par le BST des communications ATC et, au besoin, les citations de ces dernières dans les rapports du BST constituent une divulgation aux fins pour lesquelles le BST les a obtenues au départ; d'autres divulgations serviraient à d'autres fins. La Cour a également rejeté l'argument selon lequel une ancienne politique permettant apparemment la divulgation des communications ATC signifiait que la divulgation était pour une fin compatible.

Enfin, au sujet de la communication définie au sous-al. 8(2)m)(i), la Cour a conclu que le BST avait correctement déterminé que les communications ATC faisaient partie des documents assujettis à une obligation de non-divulgation. En ce qui a trait à l'exercice du pouvoir discrétionnaire du BST de ne pas divulguer des renseignements, la Cour a fait remarquer que dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, au par. 109, le juge La Forest avait souligné que le texte législatif énonçait un pouvoir discrétionnaire très large. Cependant, cela ne signifiait pas que la décision fondée sur ce pouvoir échappait à la surveillance des tribunaux. La Cour ne peut intervenir que dans les cas où (a) le pouvoir discrétionnaire n'a pas été exercé de bonne foi; (b) le pouvoir discrétionnaire n'a pas été exercé conformément aux principes de justice naturelle; (c) l'on a tenu compte de considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi. Le Commissaire à l'information a contesté la décision pour le troisième motif. La Cour a estimé que le BST a pris en considération un large éventail de facteurs, dont aucun n'était inapproprié ou étranger à l'objet de la loi. Par exemple, le BST était conscient que les renseignements en cause pouvaient être captés par des personnes utilisant un scanner. Il a tenu compte des pratiques adoptées dans d'autres pays. Il a estimé qu'il pourrait divulguer, au besoin, toutes les communications ATC dans le cadre d'une enquête. Le Commissaire à l'information demandait en fait à la Cour de réexaminer la preuve présentée au BST. La Cour a refusé d'accéder à sa demande, ne voyant aucune raison de modifier la décision du BST de refuser d'exercer son pouvoir discrétionnaire sous le régime de l'al. 19(2)c) de la LAI.

Troisième question – Le par. 20(1) de la LAI interdit-il la divulgation des communications ATC?

La Cour a refusé de répondre à cette question, étant donné sa conclusion que le BST avait correctement déterminé que les communications ATC constituaient des renseignements personnels et qu'il n'avait commis aucune erreur dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, sous le régime du par. 19(2).

Quatrième question – Les renseignements personnels contenus dans les communications ATC peuvent-ils être raisonnablement supprimés du reste des échanges en vertu de l'art. 25 de la LAI?

La Cour ayant conclu que l'ensemble des communications ATC constituait des renseignements personnels et qu'aucun propos ne pourrait être supprimé, il n'était pas pertinent d'aborder la question.

Cinquième question – Le par. 9(2) de la Loi sur la radiocommunication contrevient-il l'al. 2b) de la Charte qui garantit la liberté d'expression et, le cas échéant, l'infraction est-elle justifiée au sens de l'article premier de la Charte?

La Cour suprême du Canada a dit qu'il fallait se garder de trancher des questions liées à la Charte si cela n'était pas nécessaire et que, le cas échéant, il fallait disposer d'un dossier complet. En l'espèce, les demandes de contrôle judiciaire visaient uniquement le refus du BST de divulguer les communications ATC, décision qui n'obligeait aucunement le BST à appliquer la disposition législative en cause. De plus, la Cour craignait qu'en rendant inconstitutionnel le par. 9(2) de la Loi sur la radiocommunication, cette décision n'entraîne des répercussions non voulues sur des dispositions connexes de la Loi d'interprétation et du Code criminel. Comme elle n'avait pas accès à un dossier complet pour traiter de ces questions d'ordre général, la Cour s'est dit d'avis qu'il n'y aurait lieu d'examiner la constitutionnalité du par. 9(2) de la Loi sur la radiocommunication que lorsque la question lui serait soumise directement et de façon complète

Commentaires

Cette décision a été portée en appel.

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