ARCHIVÉ - Info Source Bulletin Numéro 30

• Page précédente
• Table des matières
• Page suivante

Cette page a été archivée.

Procureur général du Canada et Cie H.J. Heinz du Canada Ltée et Commissaire à l'information du Canada

Répertorié : Compagnie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général)

No de greffe :	CSC 30417
Référence :	2006 CSC 13
Date de la décision :	Le 21 avril 2006
En présence du juge :	Deschamps (avec l'accord des juges Binnie, Fish et Abella) (majorité) Bastarache (avec l'accord de la juge en chef McLachlin et du juge LeBel) (dissidence)
Articles de la LAI / LPRP :	Art. 2, 3, 19, 20(1), 27, 28, 29, 44, 51 Loi sur l'accès à l'information (LAI); art. 3, 8(1), 8(2), 8(5) Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP);art. 18.1 Loi sur les Cours fédérales

Sommaire

• Dans le cadre d'une demande fondée sur l'art. 44 de la LAI, un tiers peut soulever l'exception prévue à l'art. 19 de la LAI
• L'art. 44 doit être interprété au regard non seulement de la LAI, mais également de la Loi sur la protection des renseignements personnels
• Lorsqu'il est question des renseignements personnels d'un individu, le droit à la vie privée l'emporte sur le droit d'accès à l'information, sauf dans la mesure prévue par la loi

Question en litige

Un tiers peut‑il invoquer l'exception prévue à l'art. 19 de la LAI dans le cadre d'un recours fondé sur l'art. 44 de la LAI?

Faits

En juin 2000, l'Agence canadienne d'inspection des aliments (« ACIA ») a reçu une demande d'accès à des documents relatifs à Heinz, présentée en vertu de la LAI. L'ACIA ayant relevé que certains de ces documents contenaient des renseignements concernant un tiers et susceptibles, à ce titre, de bénéficier d'une exception au titre du par. 20(1) de la LAI, un avis a été transmis à Heinz conformément aux art. 27 et 28 de la LAI, demandant à cette société de transmettre ses observations quant aux raisons susceptibles de justifier un refus de communication. Après avoir examiné ces observations, l'ACIA a conclu que les documents en question devaient être communiqués, sous réserve de certains prélèvements, et a avisé Heinz de sa décision. Le 27 septembre 2000, Heinz a exercé un recours en révision au titre de l'art. 44 de la LAI, faisant valoir que certains documents ne devaient pas être communiqués car ils relevaient des par. 20(1) et 19(1) de la LAI. Heinz faisait valoir l'art. 19 dans le but de protéger les renseignements personnels de plusieurs de ses employés.

Le procureur général a fait valoir, devant la juge Layden‑Stevenson ([2003] 4 C.F. 3) que, dans le cadre d'un recours fondé sur l'art. 44, Heinz ne pouvait se prévaloir d'aucune exception autre que celle prévue au par. 20(1). La juge Layden‑Stevenson a rejeté l'argument du procureur général. Ce faisant, elle s'est fondée sur la décision Siemens Canada Ltée c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux)^[12]pour affirmer que si un tiers peut se prévaloir de l'exemption obligatoire prévue à l'art. 24, il en est de même pour l'exemption obligatoire prévue à l'art. 19. Décider autrement donnerait lieu, à son avis, « à un résultat irrationnel et illogique, à l'encontre des principes d'interprétation législative ». La juge Layden‑Stevenson a donc ordonné le prélèvement de certains documents contenant des renseignements personnels.

Le procureur général a interjeté appel devant la Cour d'appel fédérale ([2005] 1 R.C.F. 281 (C.A.)). Au nom de la Cour d'appel, le juge Nadon a conclu qu'il n'y avait en effet pas lieu d'opérer de distinction entre l'affaire Siemens et l'affaire portée en l'occurrence devant la Cour et a, par conséquent, rejeté l'appel. Le procureur général a sollicité et obtenu l'autorisation d'interjeter appel devant la Cour suprême du Canada.

Décision

L'appel a été rejeté.

Motifs

La Cour suprême du Canada a affirmé, à maintes reprises, que la LPRP et la LAI doivent être interprétées conjointement comme un « code homogène » : Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8, par. 22. Bien qu'il constitue un principe important de notre système démocratique, le droit d'accès aux renseignements de l'administration fédérale ne saurait être interprété séparément du droit individuel à la vie privée. En établissant, dans la Loi sur l'accès à l'information même, une exception impérative applicable aux renseignements personnels, le législateur a veillé à ce que les deux lois reconnaissent que la protection de la vie privée des individus l'emporte sur le droit d'accès à l'information, sauf dans la mesure prévue par la loi. Lorsqu'un tiers apprend qu'une institution fédérale a l'intention de communiquer un document contenant des renseignements personnels, rien dans le libellé clair de la LAI et notamment dans l'art. 28, le par. 44(1) et l'art. 51 de la Loi ne l'empêche d'invoquer, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur l'art. 44, l'exception prévue au par. 19(1). Ce qui importe n'est pas tant la manière dont la cour qui effectue le contrôle a pris connaissance de la décision répréhensible de l'administration fédérale de divulguer des renseignements personnels que la capacité de cette cour de donner un sens au droit à la vie privée. La cour qui effectue un contrôle est en mesure d'empêcher un préjudice et le régime législatif n'impose aucun obstacle à son intervention. Une interprétation de l'art. 44 qui oblige un individu à attendre que les renseignements personnels soient divulgués et que le préjudice soit causé, ou qui impose un lourd fardeau à la personne qui tente d'éviter le préjudice en question, ne donne pas un sens concret au droit à la vie privée et ne respecte pas non plus les objectifs clairs qui sous‑tendent la LAI et la LPRP.

De l'avis de la majorité, ni l'un ni l'autre des arrêts Saint John Shipbuilding^[13] et Siemens ne fournit à la Cour un raisonnement particulier en ce qui concerne la portée que doit avoir un recours fondé sur l'art. 44. Qui plus est, de par sa nature, son objet et son application, la disposition établissant l'exception en l'espèce (art. 19) diffère sensiblement de celles qui ont été invoquées dans les affaires antérieures. Comme le confirme la jurisprudence de la Cour suprême du Canada, l'intention du législateur d'harmoniser les lois en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels indique clairement qu'il faut interpréter conjointement la LAI et la LPRP, tout en accordant une importance particulière à la protection des renseignements personnels. La Cour a également rejeté les conclusions auxquelles la Section de première instance de la Cour fédérale était parvenue dans l'affaire SNC Lavalin Inc. c. Canada (Ministre de la coopération internationale), [2003] 4 C.F. 900, où la Cour s'était penchée sur la question de savoir si un tiers pouvait effectivement invoquer l'exception prévue à l'art. 19 dans le cadre d'un recours fondé sur l'art. 44.

Le législateur a créé un régime législatif qui, tout en étant destiné à assurer l'accès à l'information, d'une part, et la protection de la vie privée des particuliers, d'autre part, protège systématiquement les renseignements personnels. En raison des historiques étroitement liés de ces lois, l'art. 44 doit non seulement être interprété en fonction de l'objet de la LAI, mais encore en fonction de l'objet de la LPRP.

Le lien étroit qui existe entre le droit d'accès à l'information et le droit à la vie privée ne signifie pas qu'il y a lieu d'accorder en tout temps une valeur égale à tous les droits. Le régime législatif établi par la LAI et la LPRP indique clairement que, lorsqu'il est question des renseignements personnels d'un individu, le droit à la vie privée l'emporte sur le droit d'accès à l'information, sauf dans la mesure prévue par la loi. Les deux lois comportent des interdictions de divulguer des renseignements personnels, plus particulièrement à l'art. 8 LPRP et à l'art. 19 LAI. Ainsi, bien que le droit à la vie privée soit l'élément déterminant de la LPRP, il est également reconnu et appliqué par la LAI.

Le Commissaire à l'information et le Commissaire à la protection de la vie privée ont peu d'utilité dans les circonstances particulières de la présente affaire étant donné qu'ils n'ont aucun pouvoir réel en raison de leur incapacité de rendre des ordonnances exécutoires. Lorsque, comme en l'espèce, une partie tente d'empêcher au lieu de demander la divulgation de renseignements, le rôle des commissaires est nécessairement limité en raison de leur incapacité de prononcer une injonction ou d'interdire à une institution fédérale de divulguer des renseignements. L'article 44 est donc le seul mécanisme de la LAI ou de la LPRP qui permet à un tiers de signaler à la cour que l'on entend divulguer des renseignements personnels contrairement à l'art. 19 LAI, et qui lui permet de demander une réparation efficace au nom d'autres personnes dont le droit à la vie privée est susceptible d'être compromis par la communication de documents dont le tiers est responsable.

Le droit du tiers d'être informé lorsque les documents demandés sont susceptibles de contenir des renseignements commerciaux confidentiels ouvre la porte à la révision fondée sur l'art. 44 LAI. Certes, les dispositions concernant l'avis à donner lorsqu'il est question de divulguer des renseignements commerciaux confidentiels restreignent donc nécessairement la possibilité de révision fondée sur l'art. 44, mais les termes clairs des art. 28, 44 et 51 LAI ne limitent pas explicitement la portée du droit de révision. Au contraire, le sens ordinaire du texte de la Loi, conjugué au contexte et aux objets combinés de la LAI et de la LPRP, justifie amplement de conclure que la cour qui effectue la révision à la suite d'un recours exercé par un tiers a compétence pour protéger des renseignements personnels.

Un principe élémentaire de la LAI veut que des renseignements personnels ne soient pas divulgués contrairement à l'interdiction absolue énoncée à l'art. 19. Le régime d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels repose sur la présomption que les institutions fédérales respecteront l'interdiction absolue de divulguer des renseignements personnels et qu'aucun avis n'est donc requis pour les renseignements personnels concernant des individus. Dans les cas particuliers où la LAI autorise la divulgation de renseignements personnels, c'est‑à‑dire lorsque le public y a déjà accès, lorsque l'individu qu'ils concernent y consent ou lorsque des raisons d'intérêt public la justifient, une disposition exigeant de donner avis est superflue ou est, en fait, prévue dans le régime législatif (p. ex. le par. 8(5) LPRP). Compte tenu de cette présomption fondamentale de non‑divulgation des renseignements personnels, ainsi que de l'importance cruciale de la protection de la vie privée des individus, il serait absurde de ne pas permettre à des tiers de recourir au mécanisme prescrit par le législateur pour empêcher une contravention à l'esprit et à la lettre de la LAI et de la LPRP. Permettre à Heinz d'invoquer l'exception de l'art. 19 dans le cadre d'une révision fondée sur l'art. 44 ne crée pas une « deuxième catégorie » de tiers, mais revient à autoriser le seul tiers qui peut invoquer l'art. 44 à utiliser ce recours pour empêcher qu'un préjudice inutile soit causé.

Ayant conclu qu'un tiers peut effectivement invoquer l'exception prévue à l'art. 19 dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur l'art. 44, la Cour a conclu que Heinz n'avait pas à déposer une demande de contrôle judiciaire au titre de l'art. 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, étant donné que l'art. 44 lui offre déjà un recours.

RAISONNEMENT

Les parties conviennent que la norme applicable doit être fondée sur la justesse.

Si on s'en tient à une lecture rigoureuse de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP) et, en particulier de l'art. 41, la Cour fédérale n'a pas le pouvoir d'examiner une décision telle que la présente, selon laquelle des renseignements personnels n'ont pas été dissimulés, mais plutôt divulgués sans autorisation.

En vertu du paragraphe 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale détient un pouvoir plus étendu pour entendre des examens de décisions d'une commission fédérale, mais ses pouvoirs ne sont pas absolus. Les pouvoirs de la Cour fédérale de remédier à une situation sont plus ou moins limités aux pouvoirs dévolus à l'instance décisionnelle initiale.

Le pouvoir réparateur du Commissaire à la protection de la vie privée en tant que tel est restreint à la présentation de conclusions et de recommandations non exécutoires pour la GRC. Le Commissaire à la protection de la vie privée ne détient pas l'autorité, implicite ou autre, d'un arbitre ni de prendre des décisions exécutoires à l'égard des parties que concernent une plainte, et la LPRP n'autorise pas le Commissaire à la protection de la vie privée d'accorder un tel recours. Les recours admissibles en vertu de la LPRP se trouvent aux articles 35 et 36 et sont tous les deux limités à la présentation de conclusions et de recommandations non exécutoires.

C'est un principe élémentaire de droit que les limites du pouvoir d'un organisme de droit public (comme le Commissaire à la protection de la vie privée) sont celles qu'a établies le législateur. Une bonne lecture de la LPRP, et en particulier de l'art. 35, permet clairement de constater que le Parlement souhaitait que le pouvoir du Commissaire à la protection de la vie privée soit limité à un pouvoir de recommandation, sans plus. Le terme « recommandation » doit être interprété selon son sens usuel, c'est‑à‑dire la prestation de conseils non exécutoires.

Selon les principes généraux d'interprétation des lois, un tribunal ne doit pas conférer de pouvoirs supplémentaires à un organisme de droit public lorsque les dispositions législatives à son endroit sont claires et définitives. Le pouvoir de la Cour fédérale d'examiner les décisions du Commissaire à la protection de la vie privée se trouve à l'art. 41 de la LPRP (dans les cas où l'accès aux renseignements personnels demandés en vertu de l'art. 12 a été refusé) et à l'alinéa 18.1(3) de la Loi sur les cours fédérales. En outre, le pouvoir de la Cour fédérale d'accorder un recours dans ces situations est largement restreint à ceux du Commissaire à la protection de la vie privée lui‑même, c.‑à‑d. la communication de documents non divulgués (articles 48‑50 de la LPRP et alinéa 18.1(4) de la Loi sur les cours fédérales). Dans le cas qui nous intéresse, aucun renseignement ne reste à divulguer, ce recours n'est donc pas approprié.

L'expression « compléter » utilisée à l'art. 2 de la LPRP ne peut être interprétée comme signifiant un pouvoir implicite du Commissaire à la protection de la vie privée d'accorder un dédommagement. La lecture de la LPRP permet de constater clairement que le Parlement souhaitait que le Commissaire à la protection de la vie privée fasse fonction de protecteur du citoyen plutôt que d'arbitre. La présentation de recommandations et l'attribution de dommages‑intérêts sont deux fonctions totalement différentes. Bien que, en 1987, dans Une question à deux volets^[14], on soulignait qu'aucun recours civil n'est accordé dans la LPRP et recommandait que de tels recours y soient ajoutés, à l'heure actuelle, aucune modification de cette nature n'a été apportée. Cela ne laisse pas entendre que les recours civils en matière de violation de la vie privée ne pourront jamais exister, mais plutôt que, en vertu de la LPRP actuelle, de tels recours ne sont pas possibles.

Le seul recours pouvant être accordé par le Commissaire à la protection de la vie privée est résumé aux para. 35(1) et (2) : adresser à l'institution et au plaignant un rapport présentant ses conclusions et recommandations, le cas échéant, et recevoir les avis appropriés au besoin. Dans le cas qui nous occupe, cela a été fait : tant la GRC que le demandeur ont été informés que les gestes de la GRC constituaient une enfreinte à la LPRP. Aucune recommandation n'a été présentée, par conséquent, la GRC n'était pas tenue de répondre. Le Commissaire à la protection de la vie privée n'a pas commis d'erreur en ne prenant aucune mesure ultérieure à l'égard de la plainte du demandeur.

COMMENTAIRES

La Cour signale le pouvoir du Commissaire à la protection de la vie privée de commenter une situation dans un rapport annuel ou spécial à l'intention du Parlement. Elle signale par ailleurs qu'en vertu de l'art. 74 de la LPRP, une institution fédérale bénéficie de l'immunité en matière civile ou pénale pour la communication de renseignements personnels et pour les conséquences qui en découlent en autant que la communication ait été faite de bonne foi. La Cour ajoute que si le demandeur peut démontrer que la GRC a agit de mauvaise foi, il est possible que le demandeur puisse intenter des poursuites contre la GRC en vertu de la common law.

Cette décision renvoie à la déclaration du demandeur déposée à la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta contre certains membres de la GRC.

M. Murdoch a interjeté appel à l'encontre de cette décision.

• Page précédente
• Table des matières
• Page suivante