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Info Source Bulletin Numéro 31A - Sommaires des causes portées devant la Cour fédérale

Commissaire à l'information du Canada et Ministre de la Défense nationale; Commissaire à l'information et Premier ministre du Canada; Commissaire à l'information et Commissaire de la GRC; Commissaire à l'information et Ministre des Transports

Cour fédérale du Canada

2008 CF 766

Date de décision : 19 juin 2008

Disposition(s) : articles 4, 19, alinéas 21(1)a), b), articles 42, 69 Loi sur l'accès à l'information

Origine

Demande de contrôle judiciaire des décisions des ministères refusant de communiquer des documents.

Faits

En 2000, le Commissariat à l'information a entrepris une enquête sur une plainte déposée en vertu de la LAI se rapportant à des demandes présentées à plusieurs institutions fédérales :

demandes au BCP portant sur les agendas quotidiens du premier ministre couvrant la période de 1994 à 1999 et les documents relatifs à la nomination de Conrad Black à la Chambre des lords britannique;
une demande à la GRC portant sur toutes les copies des agendas quotidiens du PM remis à la GRC par le CPM du 1^er janvier 1997 au 14 novembre 2000;
des demandes faites au MDN portant sur les procès‑verbaux issus des réunions entre le ministre de la Défense nationale, le sous‑ministre de la Défense nationale et le chef d'état‑major des Forces canadiennes (« les réunions M5 »);
une demande à Transports Canada portant sur les agendas quotidiens du ministre des Transports entre juin et novembre 1999.

Durant l'enquête du Commissaire, toutes les institutions fédérales concernées ont fait valoir qu'elles n'avaient aucun document pertinent relativement aux demandes. Un certain nombre de questions se sont posées au cours de l'enquête, ce qui a entraîné un certain nombre de demandes préliminaires de contrôle judiciaire qui font l'objet de résumés de jurisprudence distincts. Après que ces affaires eurent été réglées devant les tribunaux, le commissaire à l'information a achevé son enquête sur les quatre institutions fédérales en 2005 et a recommandé la communication des documents demandés, y compris les « documents ministériels ». Les recommandations formulées par le commissaire à l'information ont été rejetées par les quatre institutions fédérales. En conséquence, le commissaire à l'information, pour le compte des plaignants, s'est adressé à la Cour fédérale pour faire contrôler ces décisions de refuser de communiquer les documents demandés.

Les demandes de contrôle judiciaire ont finalement été entendues par la Cour fédérale du 12 au 16 mai 2008.

Décision

La demande de contrôle judiciaire se rapportant au MDN et au CPM a été accueillie dans une faible mesure. La demande de contrôle judiciaire concernant la GRC a été accueillie en grande partie. La demande de contrôle judiciaire relative à Transports Canada a été rejetée. Le commissaire à l'information a demandé les frais même s'il était débouté, demande qui a été rejetée.

Motifs

Première question

Le Cabinet du Premier ministre, le Cabinet du ministre des Transports et le Cabinet du ministre de la Défense nationale sont‑ils des « institutions fédérales » au sens du paragraphe 4(1) et de l'annexe I de la LAI?

La Cour a pris en considération un certain nombre de facteurs pour déterminer si le CPM et les cabinets des ministres sont des « institutions fédérales » ou font partie intégrante d'« institutions fédérales » aux fins du paragraphe 4(1) LAI.

Selon la preuve produite, le CPM est un organisme distinct du BCP. Bien que ces deux organismes collaborent étroitement dans certains dossiers, le CPM est chargé de nombreuses affaires qui ne concernent pas le BCP. Il en va de même de la relation entre le cabinet d'un ministre et le ministère que dirige ce même ministre. Par conséquent, la preuve a démontré que, selon le sens ordinaire des mots employés au paragraphe 4(1) de la LAI, le CPM et les cabinets des ministres concernés ne font pas partie de l'« institution fédérale » dont ils sont responsables.
Le commissaire a fait valoir qu'un ministre fait partie de son ministère parce qu'il est défini dans la LAI comme étant le « responsable » de l'institution fédérale aux fins de la LAI. Les lois qui établissent le MDN et le MDT prévoient aussi toutes deux que leurs ministres respectifs sont responsables de la gestion de ces ministères. Par ailleurs, le commissaire soutient que les budgets des cabinets ministériels et du CPM sont inclus dans les budgets de leurs ministères respectifs. La Cour a reconnu que ces faits appuient l'interprétation selon laquelle les cabinets des ministres et le CPM font partie de leurs ministères respectifs et sont par conséquent inclus dans l'institution fédérale correspondante figurant à l'annexe I de la LAI.

Cependant, la Cour a conclu que le PM et les ministres de la Défense nationale et des Transports exercent maintes autres fonctions qui sont sans rapport avec les ministères dont ils sont responsables.

Par conséquent, bien que le ministre ait la charge de son ministère et qu'il soit le responsable de ce ministère, ni lui ni son cabinet ne font pour cette seule raison partie intégrante du ministère. Le budget du cabinet d'un ministre et le budget du CPM figurent dans leurs budgets ministériels respectifs en tant que poste distinct, mais leur cabinet ne devient pas pour autant partie du ministère concerné. Pareillement, le Conseil du Trésor a une responsabilité budgétaire à l'égard du Commissariat à l'information, mais celui‑ci ne fait pas partie du Conseil du Trésor.

Interpréter l'expression « institution fédérale » de manière à y inclure le CPM et les cabinets des ministres concernés élargirait considérablement le droit d'accès, de telle sorte que ce droit s'appliquerait non seulement aux documents détenus par les institutions fédérales, mais également aux documents qui sont détenus dans les cabinets et qui sont totalement sans rapport avec le ministère concerné, y compris les documents de nature politique intéressant les circonscriptions, les activités de financement, les affaires du Cabinet et les affaires de la Chambre des communes. De l'avis de la Cour, si le législateur avait voulu qu'il en soit ainsi, il aurait employé des mots explicites en ce sens. Le commissaire a reconnu que le législateur ne voulait pas que la LAI s'applique aux documents politiques. La Cour n'a vu aucune exception ou exclusion pour ces documents politiques. Elle a donc conclu que le législateur ne voulait pas que le CPM ou le cabinet d'un ministre soit implicitement considéré comme partie intégrante des institutions fédérales énumérées à l'annexe I. Si le législateur avait voulu qu'il en soit ainsi, il l'aurait dit explicitement.
La preuve, en particulier son rapport officiel présenté au Parlement quelques années après l'entrée en vigueur de la LAI, confirme que, selon le commissaire, le législateur n'entendait pas inclure le CPM ou les cabinets des ministres dans les institutions fédérales énumérées à l'annexe I de la LAI. Le commissaire a changé de cap et modifié cette position au fil du temps. Plus récemment, sa position était que les cabinets des ministres sont soumis à la LAI. En fait, le commissaire a reconnu qu'il s'agissait d'une question sur laquelle planait un certain doute et, dans l'un de ses récents rapports officiels, il a exhorté le Parlement à modifier la Loi pour clarifier cette question.

Depuis que le commissaire a invité publiquement le législateur à modifier la Loi pour préciser que le CPM et les cabinets des ministres sont soumis à la LAI, le législateur a modifié la Loi plusieurs fois, sans procéder à cette modification. Si le législateur avait voulu que le cabinet d'un ministre soit considéré comme faisant partie de l'institution fédérale correspondante, il aurait apporté les modifications requises lorsque, en 2006, il a adopté la Loi fédérale sur la responsabilité. Il n'est sans doute pas toujours sage de déduire l'intention du législateur du silence de la loi, mais ici le silence du législateur est une preuve claire et pertinente de son intention. Le cabinet d'un ministre n'est pas censé faire partie d'une institution fédérale énumérée à l'annexe.

Selon la règle d'interprétation des lois « de l'exclusion implicite », si le législateur avait voulu inclure le CPM et les cabinets des ministres dans l'annexe I, il les aurait mentionnés explicitement. Cela prouve qu'il voulait exclure le CPM et les cabinets des ministres de la liste des institutions fédérales soumises à la LAI.
La preuve a démontré qu'il y a eu depuis la Confédération de nombreux ministres sans portefeuille. Si la LAI était censée s'appliquer aux cabinets des ministres, elle ne s'appliquerait pas à un ministre sans portefeuille parce qu'un tel ministre ne dispose pas d'une « institution fédérale » correspondante énumérée à l'annexe I. Un tel résultat serait absurde.
L'emploi distinctif dans la Loi des mots « institution fédérale » et « ministre » montre, de l'avis de la Cour, que le législateur entendait attribuer à ces termes deux sens différents. Autrement, il serait redondant à l'alinéa 21(1)a) d'ajouter, directement après « institution fédérale », les mots « ou un ministre ».
Dans d'autres lois, le législateur a fait une distinction entre un « document ministériel » et un « document fédéral », comme dans la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada. Si le législateur avait voulu que le « cabinet d'un ministre » fasse partie intégrante de l'« institution fédérale », il ne serait pas nécessaire de faire une distinction entre un « document fédéral » et un « document ministériel ». Par définition, il s'agirait des mêmes documents. La constance du législateur à faire une distinction entre documents fédéraux et documents ministériels consacre la présomption d'uniformité des expressions, qui, selon le professeur Sullivan, s'applique non seulement à l'intérieur des lois, mais également d'une loi à une autre, surtout s'il s'agit de lois ou de dispositions qui traitent du même sujet. De l'avis de la Cour, la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada et la LAI ont des objets différents, mais cela ne fait pas obstacle à l'uniformité des expressions employées par le législateur.
En résumé, en tenant compte du contexte de la Loi, en interprétant les termes en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la Loi et avec l'intention du législateur et en appliquant les principes d'interprétation des lois, la Cour en est arrivée à la conclusion que le CPM ne saurait être considéré comme une partie intégrante du BCP. Le CPM est plutôt un cabinet distinct, pourvu d'un personnel non rattaché au BCP et exerçant plusieurs fonctions non liées au BCP. La Cour était d'avis que le sens ordinaire du BCP est clair, et qu'aucune considération contextuelle n'autorise la Cour à dire que le législateur voulait que le CPM soit considéré comme une partie intégrante du BCP aux fins de la LAI. La Cour en est arrivée à la même conclusion pour les cabinets des ministres, qui ne font pas partie des institutions fédérales concernées.

Deuxième question

Qu'est‑ce qu'un document « relevant d'une institution fédérale », selon l'expression employée au paragraphe 4(1) de la LAI?

La Cour a examiné la jurisprudence portant sur le sens à donner à « relevant de » sous le régime de la LAI. Se fondant sur cette jurisprudence, la Cour a extrait les principes suivants pour guider son analyse dans la présente affaire :

L'expression « relevant de » n'est pas définie.
Pour savoir si les documents en cause « relèvent d'une institution fédérale », la Cour peut se demander si les documents « relèvent d'une institution fédérale de façon ultime ou immédiate, complète ou partielle, temporaire ou permanente » ou « de jure » ou « de facto ».
Le législateur n'a pas limité cette notion au pouvoir de « disposer » des documents en question, c'est‑à‑dire au pouvoir de s'en débarrasser.
Le contenu des documents et les circonstances dans lesquelles ils ont été établis permettront de dire s'ils relèvent d'une institution fédérale aux fins d'une divulgation selon la Loi.

Se fondant sur ces principes, la Cour a examiné le contenu des documents et les circonstances dans lesquelles ils ont été créés pour savoir si l'institution fédérale pourrait, sur demande, en obtenir une copie du CPM, du Cabinet du ministre de la Défense nationale ou du Cabinet du ministre des Transports.

Après examen par la Cour, si le contenu des documents en la possession du CPM, du Cabinet du ministre de la Défense nationale ou du Cabinet du ministre des Transports se rapporte à une affaire ministérielle, et si les circonstances dans lesquelles les documents ont été créés montrent que le sous‑ministre ou les autres hauts fonctionnaires du ministère pourraient demander et obtenir une copie de ce document pour traiter l'affaire, ce document relève de l'institution fédérale.
L'expression « relevant de » doit être interprétée d'une manière large et libérale pour assurer un droit d'accès efficace à l'information gouvernementale, mais elle ne saurait être étendue plus que de raison. Dans la présente affaire, elle signifie, selon la Cour, qu'un haut fonctionnaire de l'institution fédérale (autre que le ministre) exerce un certain pouvoir de direction ou une autorité à l'égard d'un document, même si ce n'est qu'un pouvoir « partiel », « temporaire » ou « de facto ».
Ce n'est pas parce qu'un document se trouve dans le cabinet d'un ministre et concerne une affaire ministérielle qu'il relève nécessairement de l'institution fédérale. S'il a été préparé par un fonctionnaire du ministère et envoyé au cabinet du ministre, ce fonctionnaire serait normalement en droit de s'attendre à pouvoir en obtenir un autre exemplaire sur demande. Si tel est le cas, alors le document relève de l'institution fédérale.
Pareillement, si le document a été préparé dans le cabinet du ministre, en concertation avec un fonctionnaire du gouvernement ou du ministère, ce fonctionnaire est encore une fois en droit de s'attendre à pouvoir en obtenir une copie sur demande, et le document peut être considéré comme étant un document relevant de l'institution fédérale.

Si, par contre, le document a été préparé par une personne du cabinet du ministre, qu'il devait être utilisé aux seules fins du cabinet du ministre et qu'aucun fonctionnaire du gouvernement ou du ministère ne peut raisonnablement espérer en obtenir un exemplaire, ce document ne relève pas de l'institution fédérale aux fins de la LAI

Troisième question

Quelles sont la signification et la portée des exceptions prévues par les articles 19 et 21 et de l'exclusion énoncée à l'article 69 de la LAI?

La Cour a tiré un certain nombre de conclusions concernant la signification et la portée des articles 19, 21 et 69 de la LAI, qui tous avaient été invoqués par les institutions fédérales pour refuser la communication dans cette affaire.

Premièrement, l'exception de l'article 19 qui concerne les « renseignements personnels » ne soustrait pas à la divulgation les agendas d'un ministre, y compris ceux du premier ministre, pour ce qui a trait aux rendez‑vous se rapportant à ses obligations et fonctions en tant que ministre, puisqu'ils sont des « cadres » pour l'application de l'exception à la définition générale de « renseignements personnels » énoncées à l'alinéa 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Cependant, les rendez‑vous de nature privée, non rattachés aux fonctions, sont soustraits à la divulgation en tant que « renseignements personnels ». Également, les noms de particuliers apparaissant dans les agendas qui ne sont pas des cadres ou des employés de l'administration fédérale sont des « renseignements personnels » soustraits à la divulgation en vertu de la LAI. Par conséquent, si le PM rencontre une personnalité politique, un homme d'affaires ou un lobbyiste, le nom de cette personne est un renseignement personnel et il est soustrait à la divulgation.

Deuxièmement, les agendas du PM et du ministre des Transports ne renferment pas de détails sur l'objet des réunions; ils se limitent à indiquer les dates des réunions. L'avis d'une réunion ne dévoile pas des avis ou recommandations se rapportant à cette réunion. Par conséquent, l'exception du paragraphe 21(1) ne s'applique pas.

Enfin, l'exclusion des renseignements et documents confidentiels du Cabinet fondée sur l'article 69 de la LAI et l'article 39 de la LPC ne s'applique pas aux agendas parce que ceux‑ci n'indiquent pas l'objet des réunions et ne révèlent donc pas de renseignements confidentiels du Conseil privé. Le fait qu'une réunion a eu lieu n'a pas pour effet de révéler un renseignement confidentiel du Cabinet. Selon l'article 69, la Cour peut passer en revue les documents en cause pour savoir s'ils sont des documents confidentiels du Cabinet et s'ils sont donc exclus de la portée de la LAI.

Quatrième question

De quelle manière les principes juridiques qui précèdent s'appliquent‑ils aux documents en cause dans la présente affaire?

La Cour en est arrivée aux conclusions suivantes relativement à l'application des principes juridiques susmentionnés aux documents en cause.

Les documents du ministre de la Défense nationale

Les 648 pages de documents qui se trouvaient dans le Cabinet du ministre de la Défense nationale et qui concernaient les réunions M5 sont en partie susceptibles de divulgation en vertu de la LAI :

Les notes personnelles du personnel exonéré du ministre n'auraient pas été communiquées aux fonctionnaires du MDN s'ils en avaient fait la demande. La Cour avait des raisons de penser que toute demande de communication de renseignements figurant dans les notes serait traitée par le personnel exonéré dans un procès‑verbal dactylographié de la réunion. Par conséquent, les notes personnelles consignées durant les réunions par le personnel exonéré ne relevaient aucunement du MDN.
Les courriels échangés au sein du cabinet du ministre ne relèvent pas du MDN.
Les ordres du jour des réunions M5, qui étaient à l'origine remis au sous‑ministre et au chef d'état‑major de la Défense, seraient raisonnablement communiqués sur demande, de telle sorte qu'ils relèvent du MDN.
Les 39 pages de documents divers, lesquels comprennent des notes de service et des notes d'information à l'intention du ministre et étaient à l'origine remis au sous‑ministre et/ou au chef d'état‑major de la Défense, seraient raisonnablement communiquées encore au sous‑ministre et/ou au chef d'état‑major de la Défense et, par conséquent, elles relèvent du MDN.

Les agendas du PM

Sur les 2 006 pages de documents découvertes durant l'enquête du commissaire, seules les quatre pages se trouvant au BCP sont susceptibles de communication en vertu de la LAI :

Les 2 002 pages des agendas du PM archivés au CPM n'auraient pas pu être obtenues par le greffier du Conseil privé sur demande après la date qu'ils portaient. Le CPM préparait une version révisée des agendas, laquelle était envoyée quotidiennement au greffier pour une période restreinte, à la condition que ces versions révisées soient détruites chaque jour. Selon le témoignage non équivoque de l'adjoint exécutif du PM, il aurait refusé de remettre après coup les agendas au greffier, sauf directive contraire du PM ou du directeur du cabinet du PM. La Cour avait des raisons de penser que l'adjoint exécutif aurait envoyé au greffier une note de service, accompagnée de tout renseignement demandé portant sur une réunion passée, au lieu de lui envoyer une copie de l'ancien agenda. Par conséquent, ces agendas ne relevaient pas du BCP.
Les quatre pages des agendas révisés qui se trouvaient dans les locaux du BCP relèvent du BCP et doivent être divulguées en vertu de la LAI, sauf les rendez‑vous du PM qui concernent sa vie personnelle et non ses fonctions ou obligations en tant que premier ministre, et sauf les noms des personnes qui ne sont pas des employés ou des cadres de l'administration fédérale (y compris de personnes telles que l'administrateur général d'une société d'État, l'agent de financement d'un parti politique, un lobbyiste ou un homme d'affaires). Ces renseignements sont des renseignements personnels de l'intéressé et sont soustraits à la divulgation en tant que « renseignements personnels » selon l'article 19 de la LAI.
Puisque les agendas ne font pas état de l'objet des réunions, ils ne dévoilent pas de renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine tombant sous le coup de l'exclusion prévue à l'article 69 de la LAI ou l'article 39 de la LPC. Pareillement, les agendas ne contiennent pas d'avis ou de recommandations à l'intention du premier ministre, ni de comptes rendus de consultations ou de délibérations avec le premier ministre, et ils ne sont donc pas soustraits à la divulgation en vertu du paragraphe 21(1) de la LAI.

Les documents de la GRC

Les 386 pages des agendas du PM se trouvant dans les locaux de la GRC relèvent de la GRC et sont susceptibles de divulgation en vertu de la LAI, sauf les « renseignements personnels », soustraits à la divulgation en vertu l'article 19, qui sont mentionnés plus haut.

Les documents du ministre des Transports

Les 46 pages d'agendas hebdomadaires de l'ancien ministre des Transports ne sont pas susceptibles de communication en vertu de la LAI :

1.Une copie abrégée de ces agendas, qui représentent 23 pages des documents, était archivée dans le cabinet du ministre, et elle était préparée et remise au sous‑ministre pour faciliter l'administration du MDT. Cependant, ces agendas abrégés lui étaient remis pour une période limitée, et à la condition qu'ils soient détruits une fois qu'était passée la date qu'ils portaient. La sous‑ministre a témoigné qu'elle ne croyait pas raisonnablement être en mesure d'obtenir une autre copie des agendas après qu'était passée la date qu'ils portaient, parce que les agendas étaient limités au cabinet du ministre. Compte tenu de ce témoignage, les agendas abrégés passés ne relevaient pas du MDT à la date où la demande d'accès a été déposée.

2.S'agissant des agendas non abrégés du ministre des Transports, qui représentaient les 23 autres pages, il ressort de la preuve qu'ils n'étaient pas remis au sous‑ministre ni à quiconque au sein du ministère des Transports. Pour cette raison, ces agendas non abrégés ne sont pas des documents relevant d'une institution fédérale.

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