Info Source Bulletin Numéro 31A - Sommaires des causes portées devant la Cour fédérale

Commissaire à l'information c. Canada (ministre de l'Environnement) (Ethyl)

Cour fédérale

Date de la décision : 17 octobre 2006

Disposition(s) : alinéas 21(1)a), b) LAI

Origine

Demande de contrôle judiciaire du refus du ministre de l'Environnement du Canada de communiquer certains passages d'un mémoire au Cabinet de 1995 relatif au MMT, un refus fondé sur le fait que les documents demandés sont soustraits à la communication en application des alinéas 21(1)a) et b) de la LAI.

Faits

En 2001, la Cour fédérale a déclaré que les « documents de travail » mentionnés aux al. 69(1)b) et 69(3)b) de la LAI comprennent les renseignements contextuels contenus dans un mémoire au Cabinet.

La Cour d'appel fédérale a confirmé cette décision en 2003. Elle a cependant déterminé également que « le ministre doit avoir la possibilité d'invoquer une exception susceptible de s'appliquer à tels renseignements ».

Le greffier du Conseil privé a passé en revue les documents demandés et déclaré que la section « analyse » du mémoire au Cabinet contenait « un ensemble de mots » qui relèvent de la définition de « document de travail » au sens de l'al. 69(1)b) de la LAI et de l'al. 39(2)b) de la Loi sur la preuve au Canada.

Le greffier a renvoyé la section « analyse » au ministre pour examen. Au mois de juin 2003, le commissaire à l'information a déposé une plainte fondée sur le par. 30(3) de la LAI relativement à une « omission [alléguée] de communiquer la section « analyse » ».

Le ministre a communiqué les passages de la section « analyse » qui n'étaient pas visés par des exceptions. Il s'est cependant fondé sur les al. 21(1)a), 21(1)b) et sur l'art. 23 de la LAI pour ne pas communiquer certains passages de la section « analyse ». Le commissaire à l'information s'est dit en désaccord sur l'applicabilité des al. 21(1)a) et b) de la LAI et s'est adressé à la Cour fédérale pour faire contrôler le refus du ministre de communiquer les passages contestés.

Décision

Il incombe au ministre d'établir qu'il a correctement exercé son pouvoir discrétionnaire.

Le par. 69(3) de la LAI n'empêche pas l'application des exceptions prévues au par. 21(1) de la LAI.

L'al. 21(1)a) de la LAI s'applique aux opinions et aux recommandations, et non seulement aux renseignements factuels.

L'al. 21(1)b) de la LAI s'applique uniquement aux consultations entreprises ou à l'échange d'idées conduisant à une décision particulière.

Lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire de refuser de communiquer des renseignements, le ministre considère s'il est ou non dans l'intérêt public de communiquer un document.

Motifs

Première question :

Incombe-t-il au ministre d'établir qu'il a légalement exercé son pouvoir discrétionnaire?

Les deux parties se sont accordées à dire que, en tant que partie qui souhaite empêcher la communication de documents, c'est au ministre qu'il appartient de prouver l'applicabilité d'une exception à un ensemble donné de documents. Le ministre a fait valoir cependant que, en tant que partie qui prétend que le pouvoir discrétionnaire a été exercé irrégulièrement, c'est au Commissaire qu'il appartient de prouver ce fait. La Cour a rejeté cette prétention du ministre et s'est fondée sur la décision rendue par la CSC dans l'affaire Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] suivant laquelle « l'art. 47 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit qu'il appartient à l'institution fédérale de faire la preuve du bien‑fondé de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire ». La Cour a déclaré que le même raisonnement s'applique à l'art. 48 de la LAI.

Deuxième question :

Le par. 69(3) de la LAI fait-il obstacle aux exceptions prévues au par. 21(1) de la LAI?

Une simple lecture des articles 21 et 69, suivie d'un examen de l'historique de la LAI, a conduit la Cour à conclure que le par. 69(3) n'empêche pas l'application des exceptions prévues au par. 21(1) de la LAI.

Troisième question :

Quelle est la norme de contrôle dans la présente affaire?

La Cour a déclaré qu'il était nécessaire de procéder à l'analyse pragmatique et fonctionnelle de la norme de contrôle qui doit être appliquée.

La Cour a conclu que la norme de contrôle se rapportant à l'interprétation et à l'application des exceptions discrétionnaires prévues par les al. 21(1)a) et b) de la LAI est celle de la décision correcte. La Cour a fondé sa conclusion sur les affirmations suivantes : la Loi ne contient pas de clause privative « protégeant les décisions des responsables des institutions fédérales se rapportant aux questions d'accès à l'information »; le ministre n'a aucune spécialisation en matière d'interprétation de l'interaction entre les al. 21(1)a), b) et l'article 69 de la LAI; l'adoption d'une norme de contrôle qui commande une moins grande retenue sert l'objectif de la LAI; la question soulevée dans ce recours en révision est une question de droit, qui ne commande aucune retenue judiciaire.

La Cour a déterminé également que « la manière dont le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire [en application des alinéas 21(1)a) et b)] devrait être évaluée selon la norme de la décision raisonnable ». La Cour a fondé sa décision sur l'affaire Canada Inc. c. Canada (Ministre de l'Industrie), [2002] 1 C.F. 241 [l'arrêt Telezone].

Quatrième question :

Quels sont les documents qui sont sujets aux exceptions discrétionnaires des alinéas 21(1)a) et b) de la LAI?

En ce qui concerne l'interprétation générale de l'art. 21 de la LAI, la Cour s'est fondée sur le passage suivant de la décision de la Cour fédérale dans l'affaire Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245, par. 39 : « (...) Les documents renfermant des renseignements de nature factuelle ou statistique ou offrant une explication du contexte d'une politique ou d'une disposition législative en vigueur ne sont peut‑être pas visés par [les alinéas 21(2)a) ou b) de la LAI]. Cependant, la plupart des documents internes qui analysent un problème, en commençant par identifier celui‑ci, et qui proposent ensuite un certain nombre de solutions avant de terminer sur des recommandations précises au niveau des changements sont susceptibles de tomber sous le coup des alinéas 21(1)a) ou b) ».

La Cour a déterminé que l'al. 21(1)a) de la LAI s'applique aux avis et aux recommandations, et non aux renseignements purement factuels. La Cour s'est fondée sur l'affaire Telezone, où la Cour d'appel a inclus dans le mot anglais « advice » (avis) de cette disposition « l'expression d'une opinion sur des questions de politique », mais en a exclu « les renseignements de nature très factuelle (…) ». La Cour a déterminé également, à titre subsidiaire, qu'un passage qui ne peut être exclu en application de l'al. 21(1)a) ne peut être exclu en application de l'art. 23, puisque ce passage était presque identique à un autre passage qui a déjà été communiqué.

La Cour a déterminé également que l'al. 21(1)b) de la LAI s'applique uniquement aux consultations entreprises ou à l'échange d'idées conduisant à une décision particulière. La conclusion de la Cour reposait sur la décision rendue par la Cour fédérale dans l'affaire Newfoundland Power Inc. c. Canada (Ministre du Revenu national), 2002 CFPI 692, et sur l'interprétation dans le Guide du Conseil de l'al. 21(1)b) de la LAI.

La Cour a reconnu que, « s'agissant d'un mémoire au Cabinet, il est évident que les types de documents visés par chacun des alinéas 21(1)a) et b) risquent de présenter souvent des similitudes ».

Cinquième question :

Le ministre a-t-il légalement exercé son pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de l'information demandée?

D'après la Cour, « il existe une jurisprudence sur la nécessité pour le ministre de considérer s'il est ou non dans l'intérêt public qu'un document soit communiqué et de mettre en balance les intérêts rivaux en présence, en gardant à l'esprit les objets de la Loi ». Il faut « se demander si la communication est possible sans que cela nuise à l'efficacité du gouvernement ». Dans l'affaire en cause, la Cour a déclaré que « le refus du ministre de communiquer les documents ne reposait pas sur des motifs suffisants ». L'on n'a renvoyé à la Cour aucune preuve « propre à appuyer la conclusion du ministre selon laquelle la communication des passages contestés mettrait en péril l'action future du gouvernement ».

La Cour a par conséquent ordonné que les parties restantes des passages contestés auxquelles s'appliquent les alinéas 21(1)a) et b) soient retournées au ministre pour qu'il « décide à nouveau, motifs à l'appui, si leur communication à Ethyl est en l'occurrence justifiée »".