Info Source Bulletin Numéro 31A - Sommaires des causes portées devant la Cour fédérale

3430901 Canada Inc. et Telezone Inc. c. Canada

(Ministre de l'Industrie)

[2002] 1 C.F. 421

Cour d'appel fédérale

Date de la décision : 29 août 2001

Article(s) : Paragraphes 21(1) et (2) et articles 48 et 49 de la Loi sur l'accès à l'information

Origine

Appel de la décision de la Cour fédérale rejetant des demandes de contrôle judiciaire.

Points

Les pourcentages attribués à l'origine aux critères sur lesquels reposait l'octroi discrétionnaire de licences ont‑ils été qualifiés à juste titre d'« avis ou recommandations », ou s'agissait‑il du fondement factuel des conclusions des fonctionnaires qui ont évalué les demandes?
Lorsque le Ministre a rejeté certains de ces pourcentages et ordonné une nouvelle évaluation tenant compte des pourcentages pondérés qu'il avait approuvés, ces pourcentages finals ont‑ils cessé d'être des « avis ou recommandations » et sont‑ils plutôt devenus les motifs de la décision?
Si les pourcentages étaient considérés à juste titre comme des « avis ou recommandations », était‑ce à la personne demandant la communication ou au responsable de l'institution fédérale qu'il incombait d'établir que le responsable de l'institution fédérale avait exercé son pouvoir discrétionnaire conformément à la loi?

Faits

En réponse à une invitation générale, Telezone Inc. et son successeur, 3430901 Canada Inc., ont demandé au ministre de l'Industrie de leur octroyer une licence pour fournir des services de communications personnelles, soit principalement des services de téléphonie sans fil. Quatre licences ont été octroyées, dont aucune à Telezone.

Telezone a demandé à Industrie Canada, aux termes de la Loi sur l'accès à l'information (LAI), de lui communiquer de l'information sur le processus décisionnel. La demande a été rejetée en grande partie, au motif que les documents demandés étaient visés par une exception en vertu de l'article 21 de la LAI.

Telezone s'est plainte au Commissaire à l'information (CI), qui a fait enquête et recommandé que la plus grande part de l'information et des documents demandés par Telezone lui soit communiquée.

Le Ministre a communiqué d'autres documents à Telezone, mais a continué à lui refuser l'accès à d'autres, notamment ceux qui portaient sur les pourcentages attribués aux divers critères d'évaluation des demandes de licence.

Tant Telezone que le CI ont demandé le contrôle judiciaire du refus du Ministre, mais la Cour fédérale (Section de première instance) a rejeté les deux demandes.

Décision

La Cour d'appel fédérale a également rejeté les deux appels.

Motifs

Question 1 : Avis et recommandations

La Cour a statué que les exceptions prévues par la LAI doivent être interprétées en considérant à la fois l'objectif de celle-ci et les valeurs qui sous‑tendent les exceptions invoquées, et en particulier, en ce qui concerne l'alinéa 21(1)a), la préservation des échanges sans entraves de renseignements entre les fonctionnaires participant au processus décisionnel.

De l'avis de la Cour, il fallait examiner selon la norme de la décision correcte l'interprétation par le Ministre de la portée d'une exception prévue par la loi à l'obligation de communiquer. La CAF s'est fondée sur Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982 et Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.

La question à trancher est la suivante : les pourcentages attribués à l'origine aux critères sur lesquels reposait l'octroi discrétionnaire des licences ont‑ils été qualifiés à juste titre d'« avis ou recommandations », ou s'agissait‑il du fondement factuel des conclusions des fonctionnaires qui ont évalué les demandes?

Selon la Cour, en décidant d'inclure les « avis ou recommandations » dans une exception, le Parlement voulait que le premier terme ait un sens plus général que le deuxième, sinon il y aurait redondance.

La Cour a défini comme suit le mot « avis » :

« [J]'inclurais dans le mot anglais « advice » (avis) l'expression d'une opinion sur des questions de politique, mais j'en exclurais les renseignements de nature très factuelle [...] »

En examinant les diverses catégories de documents à l'étude, la Cour a formulé les avis suivants.

Pourcentages attribués par le groupe de travail

Le contenu des documents du groupe de travail est principalement normatif plutôt que simplement factuel, de sorte qu'ils sont visés par les motifs qui permettent de refuser de communiquer des documents en vertu de l'exception prévue à l'alinéa 21(1)a). Selon la Cour, le fait que le groupe de travail informait implicitement, plutôt qu'expressément, le Ministre n'a aucune incidence sur cette conclusion.

Le Ministre a considéré à juste titre qu'étaient visés par l'alinéa 21(1)a) les documents ou extraits de documents provenant du groupe de travail et du comité de sélection qui contiennent les pourcentages attribués par le groupe de travail aux divers critères d'évaluation, les descriptions des critères qui n'ont pas été communiquées par le Ministre et la notation numérique de la demande de Telezone.
Avis non communiqués

Un document entrant par ailleurs dans la catégorie des « avis » contient néanmoins un avis, même s'il n'avait pour but que d'aider les participants au processus décisionnel à formuler les avis ou recommandations qu'il ferait en fin de compte à l'ultime décideur. La Cour a conclu que les documents contenant les notes personnelles prises par un membre du groupe de travail dans le cadre de la préparation de la réunion du groupe contiennent des « avis », car ils font partie intégrante du processus par lequel les avis sur les politiques ont été élaborés.
Avis non concluants

En employant les mots « avis » et « recommandations » à l'alinéa 21(1)a), le Parlement a clairement indiqué que des documents qui ne contiennent pas des « recommandations » peuvent néanmoins être visés par l'exception.

Par conséquent, un document adressé au Ministre indiquant qu'une décision doit être prise sur une question, précisant les points saillants d'une demande ou présentant une gamme d'options de politique sur une question, comporte implicitement le point de vue de l'auteur sur ce que devrait faire le Ministre ou la manière dont il devrait envisager une question. Tous ces éléments sont de nature normative et font partie intégrante du processus décisionnel d'une institution. L'alinéa 21(1)a) pourrait s'appliquer.
Pondération finale La pondération finale a été établie afin d'aider le Ministre à prendre une décision, et il s'agissait donc incontestablement d'« avis » au sens de l'alinéa 21(1)a).

Question 2 : Interprétation et application de l'alinéa 21(2)a)

Lorsque le Ministre a rejeté certains des pourcentages et ordonné une nouvelle évaluation tenant compte des pourcentages pondérés qu'il avait approuvés, ces pourcentages finals ont‑ils cessé d'être des « avis ou recommandations » et sont‑ils plutôt devenus les motifs de la décision?

À l'alinéa 21(2)a), le Parlement a expressément prévu qu'un document par ailleurs visé par l'alinéa 21(1)a) doit être communiqué s'il contient l'exposé des motifs d'une décision qui touche les droits d'une personne. Il n'est pas loisible aux cours de justice d'élargir la portée de l'alinéa 21(2)a) en l'appliquant à un document qui contient un énoncé des motifs d'une décision discrétionnaire qui ne touchent pas les droits d'une personne.

Telezone n'avait légalement aucun droit de se voir accorder une licence discrétionnaire, et on ne peut pas affirmer que la décision a porté atteinte à d'autres droits qu'elle possédait.

La Cour a ajouté que l'alinéa 21(2)a) ne soustrait pas à l'application de l'alinéa 21(1)a) un document par ailleurs visé par une exception parce qu'il contient un « avis ».

Les renseignements ont été préparés afin d'aider le Ministre à prendre une décision et constituaient un avis au sens de l'alinéa 21(1)a). La Cour a confirmé le point de vue de la Section de première instance.

Question 3 Examen de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Ministre et recours

La Cour d'appel, se fondant pour la circonstance sur Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, s'est dite d'accord avec la conclusion de la Section de première instance selon laquelle il incombait aux appelants d'établir que le Ministre n'avait pas exercé conformément à la loi le pouvoir discrétionnaire de communiquer les documents contenant des avis et recommandations au sens de l'alinéa 21(1)a).

Étant donné que la LAIlaisse au Ministre le soin de déterminer s'il y a lieu de communiquer des documents visés par l'alinéa 21(1)a) et ne limite pas expressément l'exercice de ce pouvoir, la Cour ne peut décider en lieu et place du Ministre comment ce pouvoir discrétionnaire devrait être exercé. La Cour a invoqué les affaires Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1^re inst.), Kelly c. Canada (Solliciteur général) (1992), 53 F.T.R. 147 (C.F. 1^re inst.) et Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403.

Toutefois, en invoquant Baker, précité, la Cour estime que l'exercice par le Ministre de son pouvoir discrétionnaire aux termes de l'alinéa 21(1)a) est sujet à contrôle aux motifs de la mauvaise foi, du manquement aux principes de justice naturelle et de la pertinence des considérations sur lesquelles s'est fondé le décideur, tels que ces trois critères sont décrits dans l'arrêt Dagg rendue par la Cour suprême, aussi bien que par l'application de la norme de la décision déraisonnable simpliciter.

La Cour a déclaré ce qui suit avant d'examiner les motifs du refus signifié par le Ministre et leur caractère suffisant :

Je suis disposé à présumer pour les fins du présent appel, mais je n'ai pas à le décider, qu'Industrie Canada était tenu de motiver son refus discrétionnaire de communiquer les documents demandés par Telezone et par le Commissaire à l'information. La question qui se pose est de savoir si le Ministère s'est acquitté de cette obligation.

Compte tenu de la souplesse que la Cour a donnée dans l'arrêt Baker, précité, à l'obligation de motiver une décision, la Cour d'appel fédérale a accepté des documents internes d'Industrie Canada aussi bien des documents rédigés par des fonctionnaires du Ministère à l'adresse de Telezone et du Ci comme motifs de refus.

Enfin, la Cour était disposée à conclure, à partir de la documentation et de la poursuite de la communication des documents, que le répondant a établi un équilibre entre les intérêts opposés. Le refus de communiquer les documents visés par l'exception a été correctement motivé, et les appelants n'ont pas établi que le Ministre a exercé irrégulièrement son pouvoir discrétionnaire.

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